江西省湿地保护条例
江西省人大常委会
江西省湿地保护条例
(2012年3月29日江西省第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)
目录
第一章 总则
第二章 湿地保护规划
第三章 湿地自然保护区和湿地公园的建立
第四章 湿地保护一般规定
第五章 鄱阳湖湿地保护特别规定
第六章 法律责任
第七章 附则
第一章 总则
第一条 为了加强湿地保护，维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用，根据有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事湿地保护、利用、管理等活动，应当遵守本条例。
第三条 本条例所称湿地，是指常年或者季节性积水、适宜喜湿野生生物生存、具有重要生态功能的潮湿地域，主要包括湖泊湿地、河流湿地、库塘湿地、沼泽湿地、泥炭湿地等。
湿地分为重要湿地和一般湿地。重要湿地，是指列入国际重要湿地、国家重要湿地和省重要湿地名录的湿地。国际重要湿地和国家重要湿地的名录按照国家有关规定确定；省重要湿地的名录由省人民政府林业主管部门会同有关部门审核，报省人民政府批准后公布。
重要湿地可以通过建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区、湿地多用途管理区、野生动物栖息地或者野生植物原生地等形式进行保护。
湿地资源是指湿地及依附湿地栖息、繁衍、生存的野生生物资源。
第四条 湿地保护是一项重要的生态公益事业。
湿地保护工作应当遵循科学规划、保护优先、突出重点、合理利用和可持续发展的原则。
第五条 湿地保护工作实行综合协调、分部门实施的管理体制。
县级以上人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，建立综合协调机制。省人民政府湿地保护综合协调机构负责研究和协调全省湿地保护工作中的重大问题。
县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督管理工作。
县级以上人民政府发展改革、财政、水利、农(渔)业、国土资源、住房和城乡建设、环境保护、交通运输、卫生、旅游等部门，在各自职责范围内做好湿地保护工作。
乡镇人民政府应当配合有关部门做好湿地保护工作。
第六条 县级以上人民政府应当将湿地保护纳入本级国民经济和社会发展规划，并将湿地保护经费纳入财政预算。
第七条 省人民政府林业、科技等部门应当组织、支持开展湿地保护、恢复的科学研究，积极推广湿地保护、恢复的先进技术。
鼓励大专院校、科研机构以及科技人员开展湿地科学考察。
第八条 各级人民政府及有关部门应当加强湿地保护的宣传教育工作，开展多种形式的宣传教育活动，提高公民湿地保护意识。对在湿地保护工作中做出显著成绩的单位和个人，按照有关规定给予表彰、奖励。第九条公民、法人和其他组织都有保护湿地资源的义务，对破坏、侵占湿地资源的行为有权检举或者控告。
第二章 湿地保护规划
第十条 省人民政府林业主管部门应当会同发展改革、财政、水利、农业、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、卫生、旅游等主管部门编制全省湿地保护规划，报省人民政府批准后组织实施。
设区的市、县(市、区)人民政府林业主管部门应当根据上一级人民政府批准的湿地保护规划，会同发展改革、财政、水利、农(渔)业、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、卫生、旅游等主管部门编制本行政区域湿地保护规划，报本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府林业主管部门备案。
第十一条 编制湿地保护规划，应当与土地利用总体规划、林地保护利用规划、水利和水土保持总体规划、城乡规划、环境保护规划、旅游发展规划和渔业发展规划等相衔接，符合有关法律、法规的规定和有关国际公约的要求，并结合本行政区域湿地生态系统的实际状况，明确保护和合理利用的总体目标、阶段目标、实施方案及主要措施。
第十二条 编制湿地保护规划，应当通过论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。
经批准的湿地保护规划，应当向社会公布。
第十三条 经批准的规划必须严格执行，不得擅自修改；确需修改的，应当按照原编制和批准程序办理。第十四条县级以上人民政府应当定期对湿地保护规划的实施情况进行监督检查，督促指导相关部门做好湿地保护工作。
第三章 湿地自然保护区和湿地公园的建立
第十五条 具备下列条件之一的湿地，应当建立湿地自然保护区：
(一)代表不同类型的典型天然湿地；
(二)具有生物多样性丰富特征或者珍稀、濒危野生生物物种集中分布的湿地；
(三)候鸟主要繁殖地、栖息地，以及迁徙路线上的主要停歇地；
(四)对主要水生动物的洄游、栖息、繁殖、越冬有典型或者重要意义的湿地；
(五)具有重要生态价值、经济价值或者重大科学文化价值及其他特殊保护意义的湿地。
第十六条 湿地自然保护区根据国家和省人民政府有关规定分为国家级、省级、设区的市级和县级。
湿地自然保护区的建立可以不受行政区划和资源隶属关系限制，按照湿地生态系统的完整性划定。
第十七条 国家级湿地自然保护区的建立，按照《中华人民共和国自然保护区条例》的规定办理。
省级、设区的市级和县级湿地自然保护区的建立，分别由省人民政府有关湿地自然保护区主管部门、湿地所在地的设区的市、县级人民政府向省人民政府提出申请。
跨两个以上行政区域的湿地自然保护区的建立，由有关行政区域人民政府协商一致后提出申请。
第十八条 申请建立省级、设区的市级或者县级湿地自然保护区的，应当组织专家对建立湿地自然保护区的必要性和可行性进行论证，并按规定提交下列材料：
(一)建立湿地自然保护区的申报书；
(二)拟建湿地自然保护区的总体规划；
(三)拟建湿地自然保护区的科学考察报告；
(四)拟建湿地自然保护区土地权属证明材料；
(五)拟建湿地自然保护区管理机构及技术、管理人员配置情况等说明材料；
(六)法律、法规、规章规定的其他材料。
省人民政府环境保护主管部门自收到申报材料之日起十个工作日内，完成申报材料的审查。对申报材料不完备的，应当及时要求申请单位补充申报材料；对不符合评审条件的，应当退回申请单位并说明理由。
第十九条 省人民政府环境保护主管部门负责组织自然保护区评审委员会对申报材料进行评审，提出审批建议，报省人民政府批准，并报国务院环境保护主管部门和国务院有关湿地自然保护区主管部门备案。
自然保护区评审委员会认为不宜作为湿地自然保护区的，应当说明理由，并由省人民政府环境保护主管部门通知申请单位。申请单位自接到通知之日起半年内，可以向省人民政府环境保护主管部门提出复评申请。
经批准建立的湿地自然保护区及其范围，由省人民政府向社会公布。
第二十条 湿地自然保护区所需管理经费，由湿地自然保护区所在地的县级以上人民政府安排。湿地自然保护区管理机构也可以采取措施多渠道筹措资金，用于湿地自然保护区管理工作。
第二十一条 对生态景观优美、生物多样性丰富、科普宣传教育价值明显，以及城市规划区内有特殊保护价值的湿地，可以建立湿地公园。
湿地公园分为国家湿地公园和省级湿地公园。
国家湿地公园及其管理机构的设立和职责按照国家有关规定执行。
新建湿地公园与自然保护区、森林公园、风景名胜区等不得重叠或者交叉。
第二十二条 设立省级湿地公园，应当向省人民政府林业主管部门提出申请报告，并提交下列材料：
(一)拟建湿地公园的总体规划；
(二)湿地资源的图表、影像等资料及土地权属证明材料；
(三)拟建湿地公园管理机构及技术、管理人员配置情况等说明材料。
省人民政府林业主管部门应当自收到申请之日起十个工作日内，完成对申报材料的审查。对申报材料不完备的，应当及时要求申请单位补充申报材料；对不符合评审条件的，应当退回申请单位并说明理由。
对符合评审条件的申请材料，省人民政府林业主管部门应当在二十个工作日内会同水利、农业、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、卫生、旅游等主管部门组织论证，提出审查意见，报省人民政府批准公布，并报国家林业主管部门备案。
第二十三条 对有特殊保护价值，但不具备建立湿地自然保护区或者湿地公园条件的湿地，可以建立湿地保护小区、湿地多用途管理区，或者划定为野生动物栖息地、野生植物原生地。
建立湿地保护小区、湿地多用途管理区或者划定野生动物栖息地、野生植物原生地，由湿地所在地的县级人民政府有关主管部门提出申请，报本级人民政府批准公布，并报省和设区的市人民政府有关主管部门备案。
第二十四条 县级以上人民政府林业主管部门应当对重要湿地设立保护界标，保护界标应当标明湿地的类型和保护范围。 任何单位和个人不得破坏或者擅自移动重要湿地保护界标。
第四章 湿地保护一般规定
第二十五条 县级以上人民政府林业主管部门应当定期组织有关部门开展湿地资源调查，加强湿地资源监测，建立湿地资源数据库。
省人民政府林业主管部门应当定期公布湿地资源调查、监测结果。
第二十六条 县级以上人民政府水行政主管部门在制定水资源利用规划和调度水资源时，应当维持江河的合理流量和湖泊、水库的合理水位，维护水体的自然净化能力，保障湿地的生态功能。
省人民政府对种植蔓荆等旱生植物改良沙化湿地的，应当予以鼓励、扶持，将其纳入防沙治沙工程。
第二十七条 在湿地从事生产经营活动，应当符合湿地保护规划，维护湿地资源的可持续利用，不得影响湿地生态系统基本功能和超出湿地资源的再生能力或者给野生动植物物种造成破坏性损害。
县级以上人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取预防措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥，鼓励使用高效、低毒、低残留的有机农药，防止造成湿地环境的污染。
对农用薄膜、农药容器、捕捞网具等不可降解或者难以腐烂的废弃物，其使用者应当回收。
第二十八条 单位和个人向湿地引入生物新品种的，应当按照有关规定报请省级以上人民政府林业、农业主管部门批准后方可实施。
县级以上人民政府林业、农(渔)业主管部门对引进的生物新品种应当进行跟踪监测，发现对湿地造成危害的，应当及时报告本级人民政府和上一级人民政府林业或者农(渔)业主管部门，并采取措施，消除危害。
第二十九条 县级以上人民政府旅游主管部门应当会同林业主管部门做好本行政区域内湿地旅游资源的普查评价工作，通过多种形式发布湿地旅游资源开发利用的相关信息，科学引导和管理湿地旅游资源的合理开发利用。
在湿地区域不得开设破坏湿地生态环境的旅游项目；在湿地自然保护区、湿地公园内建设旅游设施的，应当征得湿地自然保护区、湿地公园管理机构的同意。
第三十条 禁止在重要湿地范围内从事下列活动：
(一)非法围(开)垦、填埋湿地，排放湿地水资源，或者修建阻水、排水设施；
(二)擅自采砂、采矿、挖塘、揭取草皮；
(三)向湿地及周边区域排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物，或者在湿地最高水位线以下的滩地、岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物；
(四)破坏鱼类等水生动物洄游通道，采用炸鱼、电鱼、毒鱼、耙网、定置网、机动底拖网等破坏渔业资源的方式和渔具捕捞鱼类、螺蚌及其他水生动物，或者在禁渔区、禁渔期内进行捕捞；
(五)采用天网、投毒、强光、仿声等方式非法猎捕以及非法出售、收购、运输、携带候鸟及其他受保护的野生动物；
(六)擅自新建建筑物和构筑物；
(七)破坏重要湿地保护监测设施及场地；
(八)其他破坏重要湿地的行为。
第三十一条 进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占重要湿地；确需占用或者征收重要湿地的，应当符合土地利用总体规划，征得省级林业主管部门的同意，并进行环境影响评价，依照有关土地管理法律、行政法规的规定办理建设用地审批手续。
第三十二条 县级以上人民政府应当加强对城市规划区内湿地的保护，维护其生态功能。在城市规划、建设、发展过程中，禁止侵占或者破坏湿地。确需占用的，应当征得同级林业主管部门的同意，并依照有关法律、行政法规的规定办理审批手续。
县级以上人民政府对城市规划区内退化的湿地，应当采取措施，恢复其生态功能。
第三十三条 县级以上人民政府应当逐步建立健全湿地生态补偿机制。对依法占用湿地和利用湿地资源的，按照国家有关规定收费，用于湿地生态保护。对因保护湿地生态环境使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，应当给予补偿。具体补偿办法由省人民政府林业主管部门会同财政部门制定，报省人民政府批准后实施。
第五章 鄱阳湖湿地保护特别规定
第三十四条 鄱阳湖湿地保护适用本章的规定；本章没有规定的，适用本条例湿地保护一般规定。
鄱阳湖湿地区域，包括鄱阳湖丰水期水体所能覆盖的区域范围内具有调节周边生态环境功能的水域、草洲、洲滩、岛屿等，具体范围由省人民政府确定。
第三十五条 鄱阳湖湿地区域人民政府应当加强水土保持和湿地植被保护与恢复工作，禁止在鄱阳湖湿地区域内的湿地自然保护区、湿地公园围垦、毁草开垦、填埋湿地以及其他擅自改变湿地用途的行为。
第三十六条 鄱阳湖湿地区域人民政府应当合理规划，分类指导，引导生产经营者从事种植业、畜牧业和水产业。提倡采取圈养、轮牧、轮养等措施，适度控制牧畜、鱼、蟹、虾、蚌、菱、莲等动植物的种养规模，保护湿地生态环境和湿地资源的再生能力。
禁止在鄱阳湖湿地区域种植有碍湿地功能的林木。
第三十七条 鄱阳湖湿地区域人民政府应当因地制宜发展多种经营，通过调整产业结构，逐步增加沿湖地区农民收入。有条件的地方可以依托鄱阳湖湿地自然保护区、湿地公园发展生态旅游。
第三十八条 鄱阳湖湿地区域人民政府应当采取水旱轮作、改水改厕、生物灭螺、封洲禁牧等措施，预防和控制血吸虫病的传播。因防治血吸虫病等向鄱阳湖湿地施放灭螺药物，负责施药的单位在施药前，应当通报当地县级以上人民政府林业、农(渔)业主管部门和湿地自然保护区、湿地公园管理机构，共同采取防范措施，避免或者减少对野生动植物和生态环境的不利影响。
第三十九条 每年10月1日至翌年3月31日为鄱阳湖候鸟越冬期。候鸟越冬期间，在鄱阳湖湿地区域内的国家级湿地自然保护区不得从事破坏候鸟栖息和觅食环境的活动。
每年3月20日至6月20日为鄱阳湖水域禁渔期；鄱阳湖鱼类的越冬场所实行季节性轮流休渔禁港制度。
第四十条 在候鸟越冬期，省人民政府林业、公安等部门和鄱阳湖湿地区域人民政府，应当开展多种形式的候鸟保护宣传活动，制定候鸟保护工作方案，加强候鸟保护，依法打击猎捕候鸟和破坏候鸟生存环境的行为。
鄱阳湖湿地区域内的湿地自然保护区和湿地公园管理机构，以及省人民政府林业主管部门设立的湿地保护监测站，应当依法履行职责，加强执法巡查，保护候鸟及其生存环境。
第四十一条 鄱阳湖湿地区域内的湿地自然保护区、湿地公园管理机构应当建立健全珍稀水禽、水生野生动物救护机制，及时受理有关救护报告，对受伤、搁浅或者被困的珍稀水禽、水生野生动物采取紧急救护措施。
第四十二条 在鄱阳湖湿地区域内应当保证江豚和其他水生动物的洄游通道畅通。确需在洄游通道上修建水工程或者电力、航运等工程的，建设单位应当进行科学论证、评估，并征求农(渔)业和有关湿地主管部门的意见；对有可能影响洄游通道畅通的，应当根据有关部门意见，采取其他补救措施。
第四十三条 鄱阳湖湿地区域禁止围湖造地，已退田还湖的地域禁止新建居民点或者其他永久性建筑物、构筑物；退出后的旧房必须及时拆除。禁止移民返迁。
省人民政府有关部门和鄱阳湖湿地自然保护区所在地人民政府应当统筹规划，对湿地自然保护区内人口居住较密集的，可以有计划地组织移民。对迁出后仍从事农业种植的移民，应当安置到人均耕地较多的地方；安排给移民的耕地，应当不低于当地的人均标准。第四十四条省人民政府林业主管部门和鄱阳湖湿地区域人民政府，应当依照国家和省有关规定，加强湿地保护工作的国际交流与合作，做好国际援助湿地项目的实施工作。
第六章 法律责任
第四十五条 违反本条例第二十四条第二款规定，破坏或者擅自移动湿地自然保护区界标的，由湿地自然保护区管理机构责令限期恢复原状，并处一千元以上五千元以下罚款；破坏或者擅自移动其他重要湿地保护界标的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处一千元以上五千元以下罚款。
第四十六条 违反本条例第三十条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府林业主管部门或者其他有关部门责令停止违法行为，并视情节轻重予以处罚：
(一)擅自在重要湿地内揭取草皮的，处每平方米十元以上二十元以下罚款。
(二)擅自以围(开)垦、填埋、挖塘方式破坏重要湿地的，责令限期恢复原状，处每平方米二十元以上五十元以下罚款；拒不恢复的，由县级以上人民政府林业主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担。擅自排放湿地水资源或者修建阻水、排水设施的，责令限期恢复原状，处三千元以上一万元以下罚款；造成严重后果的，处二万元以上十万元以下罚款；拒不恢复的，由县级以上人民政府水行政或者林业主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担。
(三)使用耙网捕捞螺蚌的，没收捕捞物和耙网，处一万元以上五万元以下罚款。
(四)采用天网、投毒、强光、仿声等方式非法猎捕，以及非法出售、收购、运输、携带候鸟及其他受保护的野生动物的，依照有关野生动物保护的法律、行政法规的规定处罚。
(五)破坏重要湿地保护监测设施及场地的，责令其依法予以赔偿，并按监测设施及场地实际受损价值处一倍以上三倍以下罚款。
第四十七条 违反本条例第三十六条第二款规定，在鄱阳湖湿地区域种植有碍湿地功能林木的，由所在地的县级人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状；拒不恢复的，由县级以上人民政府林业主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担。
第四十八条 违反本条例第三十九条第一款规定，候鸟越冬期间，在鄱阳湖湿地区域内的国家级湿地自然保护区破坏候鸟栖息和觅食环境的，由国家级湿地自然保护区管理机构处以五百元以上二千元以下罚款。
第四十九条 从事湿地保护和行政管理的工作人员，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成湿地资源破坏的，由县级以上人民政府及有关部门依法给予处分。
第五十条 违反本条例规定的其他行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。 林业、水利、农(渔)业、国土资源、住房和城乡建设、环境保护等有关部门，可以在其法定权限内，委托湿地自然保护区、湿地公园管理机构实施行政处罚。
第七章 附则
第五十一条 在自然保护区、风景名胜区、森林公园内的湿地保护，适用本条例对重要湿地的相关规定。
第五十二条 本条例自2012年5月1日起施行。2003年11月27日江西省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《江西省鄱阳湖湿地保护条例》同时废止。
诚信的博弈思考
——对烟草行业诚信建设的展望
【内容摘要】
中国加入世贸组织后对烟草行业最大的影响就是烟草市场化。烟草行业走向市场化的过程中，一个十分矛盾的现象却摆在我们面前：一方面，人们越来越认识到诚信的重要性；另一方面，失信行为却大量存在，制约和影响着烟草行业持续、稳定、健康地发展。之所以如此，关键是市场经济既有着对诚信的内在需求，又有着与它的内在矛盾。市场经济下的逐利原则，正是市场行为主体违背诚信原则的内在驱动力量。因此，在新形势下思考如何加强烟草行业诚信建设，促进烟草市场化的平稳过渡，已成为一个新课题。本文拟从经济学的角度切入，运用博弈论的原理对诚信进行思考，并针对烟草零售行业如今的诚信现状，通过法律、政策的分析，宏观与微观的比较，阐述了加强烟草零售行业诚信建设的重要性，并提出如何构建诚信机制的设想。
【关键词】：烟草 诚信建设 博弈论
【正文】
“一个民族不能缺乏信用观念、一个国家不能缺乏信用制度、一个社会不能缺乏信用体系、一个企业不能忽视信用管理。”这是北京某个诚信论坛打出的口号。该论坛成立于2002年，主办者之一是国家经贸委，参与者包括一百多家企业、五十多家金融机构和五十多家信用服务机构。目前，这个组织的参与者正逐年加倍地增长。
近年来，国内上市公司黑幕的频繁曝光，投资者与消费者的屡屡上当受骗；国外安然、世界通信对华尔街和美国信用机制的重创，这些问题使我们国家呼唤信用制度的声音突然间放大。相关的制度建设步伐也开始加快，比如我国政府正在制定企业信用评级制度，有关方面正从四个切入点入手做前期工作。这四个切入点是：以建立和完善企业信用为中心，推进信用体系建立；以加强宏观调控为突破口，整顿和规范市场经济秩序；以加入世贸组织为契机，增强企业国际竞争力；以转变政府职能为己任，构建企业信用体系。同样，我国烟草零售行业也面临着建设行业诚信体制的艰巨任务。
我国烟草行业自1982年实行专卖制度以来，已经历了两个发展周期。第一个发展周期是1982年至1991年。这一时期，国家基本完成了烟草企业上划任务，建立了专卖体制，特别是1991年《烟草专卖法》正式颁布实施，通过立法确立了烟草专卖制度，为烟草行业的发展奠定了体制和制度基础。1992年至1999年是第二个发展周期。这一时期，国内烟草业遭遇“假私非超”卷烟泛滥冲击，出现了第一次严重的诚信危机。在全国范围内清理整顿三角债的大背景下，国家烟草专卖局严格规范行业工作，加大打私打假力度，取缔卷烟自由批发市场，整顿产品流通秩序，烟草行业才得以平稳、持续地发展。
从2000年开始，烟草行业进入了第三个发展周期。烟草行业内部出现了一些异常的变化。在一些地方，国家专卖演变成了地方专卖；受地区利益驱动，卷烟体外循环开始屡禁不止。当时行业内有一句诙谐的话叫“专卖人员一条一条地查烟，业务人员却一车一车地倒烟”。这形象地反映了烟草行业内部出现了另一种诚信危机。与此同时，在烟草行业的外部，烟草执法与售假售私网络发生了遭遇战。一批以温岭、临海籍人员为首的个体户利用严密的组织，隐蔽的渠道逐步在全省各地形成规模巨大的倒卖团伙，建立了庞大的制售假冒卷烟的地下经营网络，严重扰乱了卷烟市场的正常经营秩序。行业内外的诚信危机开始严重阻碍烟草行业持续、稳定、健康地发展。这迫切的需要烟草行业“内外双修”，加强内部监管，加大打假力度，采取有力的措施维护烟草行业的正常秩序，重建诚信体系。
更何况烟草行业目前正处于重要的调整时期，烟草行业面临的形势和环境发生了巨大变化。一方面，随着《烟草控制框架公约》的正式签署，烟草的发展环境进一步受到制约；另一方面，国际烟草业整合步伐逐渐加快，国内市场化程度不断提高。在坚持专卖制度的前提下，中国烟草如何提高总体竞争实力，发挥市场配置资源的作用，加大资源整合力度，更好地适应市场、满足消费，实现烟草行业的市场化已经成为亟待解决的主要问题，而这其中诚信机制的重建是关键。但是，在烟草行业改革的过程中，一个十分矛盾的现象摆在我们面前：一方面，人们越来越认识到诚信的重要性；另一方面，失信行为却大量存在，制约和影响着烟草市场化的正常发展。之所以如此，关键是市场经济既有着对诚信的内在需求，又有着与它的内在矛盾。市场经济下的逐利原则，正是市场行为主体违背诚信原则的内在驱动力量。因此，在新形势下思考如何加强烟草行业诚信建设，对提高中国烟草综合竞争实力，促进烟草市场化的平稳过渡有着十分重要的意义。
一、从经济学的角度谈诚信建设的必要性
所谓诚信，就是诚恳老实，有信无欺。一个信用缺失，道德沦丧的国度必然不会有和谐的人际关系，良好的社会秩序。经济社会的持续、健康、快速发展也就得不到有力的支持和保障。我国是一个重诚信的国家，传统道德所强调的仁、义、理、智、信中，诚信就是其中一个重要组成部分。在长期的社会道德实践中，我国所形成的重承诺，守信用的道德传统，对维护社会稳定和经济发展起到了重要的作用，在现代社会，诚信仍然是调节人际关系，规范经济生活秩序的一种重要的行为规范。
从经济学的角度看，诚信其实就是一个主体对其他主体兑现自己诺言的过程，它包括讨价还价和理性均衡。在讨价还价中，交易各方都朝着均衡的目标迈进，最终达到某种均衡。但这种均衡往往是不稳定的，会不断地演进。在健全的资本市场，失信者获得的只是短期收益，必将失去长远利益；而在不健全的资本市场中，反而会出现“劣币驱逐良币” 的现象，使得失信者获得更多的收益。同理，在某种意义上，烟草行业的诚信就是处于信息优势的卷烟零售户的短期利益对长期利益的让位。但应该看到，卷烟零售户作为经济人，他也会追求自身利益最大化，只要他认为失信行为带来的额外收益远大于“失信成本”，他就会有极强的失信动机。而有关诚信缺失的问题正可以通过著名的“博弈论”进行有效的分析。
如果把2000多年前中国著名军事家孙武的后代孙膑利用博弈方法帮助田忌赛马取胜归属于博弈论萌芽的话，那么其特点是零星的，片断的研究，带有很大的偶然性。1944年冯•诺依曼 和摩根斯特恩的《博弈论与经济行为》一书中提出的标准型、扩展型和合作型博弈模型解的概念和分析方法，正式奠定了这门学科的理论基础。而1950年和1951年著名的数学家纳什 的两篇关于非合作博弈论的重要论文，则彻底改变了人们对竞争和市场的看法，揭示了博弈均衡与经济均衡的内在联系，真正奠定了现代非合作博弈论的基石。
纳什的博弈论（Game Theory）认为：博弈双方总是从自身的角度寻找对自己最优的策略，从而达到纳什均衡状态 。
换句话说，烟草行业在信用良好、市场监督有效的情况下，如果卷烟零售户某次失信，并获得额外收益，由于信息的迅速传递，该市场的参与者很快就了解到他是不可信的，就会在以后的交易中排斥他，那么该失信的卷烟零售户就难以在行业中立足，从而付出惨重的代价。所以，在完善的市场环境下，卷烟零售户通过博弈，其最优的策略是诚实守信。反之，在信用环境不好，市场监督失效的情况下，如果卷烟零售户某次失信，获得短期额外收益，由于市场监督机制不健全，信息传递不利，其他市场参与者却无法及时获得信息时，受经济利益驱使，该卷烟零售户还会继续在其他经济交易中失信于他人。可见，在市场监督机制不健全的环境下，信用缺失的卷烟零售户可以获得额外收益而不受到惩罚，因而其最优选择是不讲诚信。而当其他卷烟零售户发现诚信缺失者可以获得额外收益，而自己反而因为诚信受到“损失” 时，就会争相效仿，那么整个行业的信用程度就大大降低了，甚至可能出现整个行业的诚信危机。
市场经济的基础是分散决策，经济人（企业和经营者）为了自己的利益并根据所掌握的信息做出决策。出于经济人的天性，只要有可能，总想扩大自己的利益，甚至不择手段逃避惩罚、违反承诺、不讲信用。可见，上述分析显示“博弈”中各个卷烟零售户形成的纳什均衡不一定是有效率的，而且不一定可以达到帕累托最优 。
二、从法律的角度分析失信行为的经营模式
讲究诚实的行为，不自欺也不欺人，不仅是一种行为规则，更是一种不需明示的义务。我们的社会正是由于存在着对诚信的基本追求，才能实现社会的秩序和对规则的遵守。诚信意识的淡薄，尤其是对诚信的无所谓态度，不仅危及道德、责任等社会规范的存在基础，而且是对法律规范的根本否定。
民商事法律关系领域中，有一个著名的原则，即诚实信用原则，简称诚信原则。它是指社会经济活动中的当事人在从事经营活动时，应从善意出发，正当地行使权利和承担义务，以维持当事人之间以及与社会利益之间的平衡关系，在拉丁文中表达为“Bona Fide”，英文为“Good Faith”，法文为“Bonne Foi” ，均直译为善意。著名民法学教授梁慧星认为，所谓的诚实信用是指在经济活动中形成的道德规则。它要求人们在市场活动中讲究诚信，恪守诺言，诚实不欺，在不损害他人利益和社会利益的前提下追求自己的利益。
2001年以来，一批以温岭、临海籍为首的个体户利用严密的组织，隐蔽的渠道逐步在全省各地形成团伙，并建立了庞大的制售假冒卷烟的地下经营网络。全国各地瞄准假烟、走私烟、乱渠道进货烟和以温岭、临海籍人为主的卷烟运销地下网络，开展了多种形式的整治活动。对温岭、临海籍贩假售假的经营模式的特点进行分析，我们不难看出失信行为模式的特点：
一是失信行为的经营模式是完全从恶意出发，单方面地行使市场经济下的经营自主权，逃避义务，严重破坏社会利益之间的平衡关系。他们往往选择经济发达，消费水平高，流动人口较多，情况较熟悉的地区发展地下网络。每到一地就积极发展网络下线，或开店交友、或潜伏结网，图谋长久发展。并以亲缘关系为纽带结伙成网，上家与下家之间甚至达成攻守同盟，任何一个被烟草部门查获，其损失均由成员共同负担。在当地被查处打击后，即刻转战其它城市，寻找新的根据地，然后再由其他温岭、临海籍人员在当地结队织网。
二是以合法许可为幌子从事非法经营的勾当，在坑害消费者利益、行业利益的前提下追求非法利润。他们设法以当地人的名义申领许可证，甚至施以小利，对经营情况不甚理想的经营户进行私自转让，在不办理烟草专卖零售许可证变更手续的情况下，以隐性无证经营的方式从事违法活动。并通过豪华装修门面来吸引消费者的眼球，从而达到销售假烟的目的。
三是从传统品牌获利型转变为新产品新品牌获利型。目前造假分子已不再是单纯仿造正规烟厂的产品，而且在不断“创新”推出新品牌。为了加强假冒卷烟在品牌上的迷惑性，他们利用部分烟厂产品包装的实用新型专利，最有代表性的就是淮阴卷烟厂出品的“推盒式一品梅”一上市，其新颖的包装立即被制假、贩假者争相效仿。他们充分利用消费者的猎奇心理，生产、销售其他烟厂没有生产品牌规格，如推盒式红塔山、推盒式云烟、推盒式玉溪、推盒式大红鹰等品牌，并随着市场的供求调整价格，获取暴利。
四是失信行为的经营模式，是导致一个地区诚信经营观念灭失的直接诱因。温岭、临海籍贩假售假网络的经营模式，确实使一部分人先富了起来。而这种畸形的致富模式，导致温岭、临海两地的老百姓纷纷效仿，当地出现了除老、弱、病、残外，万人空城卖假烟致富的现象。
市场范围的广阔性，是现代市场经济的又一特点。市场范围的极度扩展，活动空间前所未有，为假冒伪劣、欺瞒哄骗提供了广阔的场所。可见，现在的许多造假分子，正是利用了市场范围的广阔性，东放一枪，西放一枪，作假不止，大量的不诚信行为由此产生。
那么如何走出这种困境呢？通过加大对不诚信者的惩罚，提高其失信成本，使得失信带来的损失远大于其所获得的额外收益，是整治失信行为的有效途径。但是在现有法律法规的基础上，其处罚力度已无法遏制其失信行为时，烟草专卖行政主管部门查处案件越多，反而越表明当地卷烟市场的诚信度出现强大危机。可见，加大处罚力度，并不能有效改善烟草行业经营的诚信现状。
三、构建适合烟草行业诚信体系的设想
（一）烟草市场化是渐进的、有限的市场化
烟草市场化已成必然趋势。但是，我们可以看到，中国烟草的市场化是渐进的，有限的市场化。因为，市场化要求有效的市场竞争，而有效的市场竞争是市场经济的本质特征。只有实现有效的市场竞争，才能实现企业优胜劣汰和资源的优化配置。可见，有效的市场竞争应该是充分、公平和有序的。首先，烟草行业的竞争是不充分的。地方保护和行业垄断同时并存是烟草行业现状的最大特征。其次，烟草业的竞争是不公平的。这种不公平不仅体现在产量计划上，还体现在对“专卖品”的市场准入、各种生产要素获取、人才流动等各个方面。这些都是市场经济所不应该有的。再次，烟草业的竞争是无序的。一方面表现为烟草业缺少符合市场经济的“游戏规则”，另一方面又表现为对已有规则的突破和违反。前者如法律法规和行业规范的缺失，后者表现为恶性竞争、地方保护和广告泛滥。所以说，中国烟草要走的市场化道路并不是一蹴而就的，而是具有中国特色的、渐进的、有限的市场化道路。
（二）烟草行业诚信体系的层次构想
烟草行业为社会提供的可以说是一种“有害健康”的食品，这种特殊性对烟草企业的信用提出了更高的要求；与单纯市场主体的诚实守信相比，政府的诚信更为重要，烟草行业由于行政垄断的特殊性，还保留了部分行政职能，故应更注意诚信。应在诚信方面有所突破，以获得社会的赞扬和关注，同时提高烟草行业的社会地位和信用。
笔者认为，完善的行业信用体系分为三个层次。第一层是法律框架基础，就是法律制度。国家以各种法律形式规定权责关系，通过国家强制力保证诚信体系的正常运行。市场经济是信用经济，也是法律经济。信用是市场经济的基础，法律是信用的保障。法律制度不健全、法制保障不力是整顿和建立信用秩序中亟待解决的问题。健全的法律体系是正常的信用关系得以维系的保障。仅靠良心、道德，不可能有效约束债权人和债务人的经济行为，必须依靠法律力量，把一切信用活动纳入法制的轨道，才能维护和培育良好的信用秩序，形成有法可依、执法必严、违法必究的法制环境，为市场经济建立必要的法制基础。第二层是市场惩罚和主管部门约束。主要是针对市场参与者，包括烟草公司和广大卷烟零售经营户。烟草专卖行政主管部门会同其他相关部门通过制定一系列包括事前预防、事后监督等行政管理措施，实现对烟草经营的有效监管。一方面，对违规经营户进行监督、惩罚；另一方面，对烟草公司的违规经营行为进行警告或采取其他措施加以惩戒。第三层是道德约束，这是更高层次的，是从文化和道德角度方面，加强诚信文化制度建设，通过社会舆论监督，引导卷烟零售户守法经营。要建立完整的行业信用体系，这三个层次相互作用、相互支持，缺一不可。
（三）烟草行业诚信体系的核心——诚信监管评估体系
所谓诚信监管评估是对某一地区卷烟经营的诚信度进行监管。主要包括对卷烟零售户的诚信度及当地烟草公司诚信度进行双诚信监管。通过对此双方面的诚信度来考核烟草专卖行政主管部门的市场控制能力和监管能力。
1、诚信监管评估的运作。诚信评估包括以下几部分：一是对卷烟零售户的诚信评估；二是对烟草公司的诚信评估；三是对烟草专卖行政主管部门管辖区域诚信度的综合评估。首先，应当对卷烟市场的诚信度设置一个可行的标准。其次，收集相关资料，主要是烟草专卖行政主管部门实施计分制诚信等级管理后对卷烟零售户计分的基础资料进行分析，计算出该地区AA、A、B、C级零售户所占的比重；再次，考核当地烟草公司的诚信度。三者相结合才是该地区卷烟市场真实的整体诚信度。
2、加快主管部门信用建设。烟草专卖行政主管部门不仅是行业诚信的监督和管理者，也是行业信用的执行者，良好的管理信用是推动和发展社会信用的有力保证。因此，主管部门在诚信评估建设中应率先垂范。一是积极引导卷烟零售户和社会开展诚信经营的宣传教育活动。二是加大失信行为的打击力度，做到有法可依、执法必严，增加失信经营的成本和代价。三是切实转变职能，加强自身建设，履行好引导、监督、管理、服务等职能，建立依法行政、取信于民、服务信誉的部门信用监督体系，树立诚信烟草的良好形象。
3、适当增加守信利益。目前，各地开展的烟草专卖零售许可证计分制诚信等级管理，对推动行业诚信体系的建立与完善具有积极的作用。该类办法均较大地提高了卷烟零售户的违法成本。比如，取消违规卷烟零售户新品牌的上柜权和紧俏品牌的优先供应权，对连续违规的卷烟零售户实施严厉的淘汰机制，取消其经营资格。但是，该种管理对诚信经营户的守信利益却仍是物质利益较少，精神利益较多。我们说，市场经济下的逐利原则，是市场行为主体违背诚信原则的强大内在驱动力量。因此，要适当加大卷烟零售户的物质利益嘉奖。