《行政复议法实施条例》第24条是非说——与钟鸣先生商榷

作者：宋飞

最近拜读了网上有一篇钟鸣先生的《行政法学新发展??浅谈《行政复议条例》的先进性与缺陷》一文，感觉写得很不错，也很及时。这篇文章的发表，对我们理解和学习新出台的《行政复议法实施条例》很有帮助。但我觉得该文美中不足之处在于：他的有些说法我不能苟同。
钟鸣先生认为：行政复议法实施条例的的一大不足是“政府的公权力有扩大的趋势”，并补充说道：:” 政府的公权力在《行政复议法实施条例》中有扩大的趋势，该趋势极可能导致因与《行政复议法》这一上位法发生冲突而被撤销。“个人觉得这种想法有点杞人忧天。看看他的论据：”《行政复议条例》第24条与《行政复议法》第12条第2款极有可能发生上面所述的冲突。在《行政复议法》中明确规定行政相对人对海关、金融、外汇管理、国家安全机关的具体行政行为不服，只能向其上一级主管部门提出复议申请。然而在《行政复议条例》的第24条中却规定“申请人对国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择项该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议”。我认为，这两条法律法规明显发生了冲突，而引出一个窘境：当申请人因对某省一下垂直领导的部门（如市国税局）作出的具体行政行为不服时，向市政府提出申请，而市政府作出的复议决定使市国税局不服而以《行政复议法》第12条第2款提出申诉，致使该复议决定无效撤回，那市政府的威信何在？《行政复议条例》的卫星也不覆存在。而这种情况反之亦然。因此，我强烈认为应对《行政复议条例》第24条第1款进行修改，将缺口补上，以维护国家政府和法律的尊严和威信。“
看了这一段话后，我觉得他举国税局为例也是很不恰当的。理由何在呢？目前我国中央一级实行垂直领导的行政机关主要有：1、海关2、金融3、国税4、外汇管理5、国家安全（注：还应包括海事、粮食储备管理）；省级以下实行垂直领导的行政机关主要有：1、工商2、质监3、烟草4、国土资源5、地税6、公安7、监察8、食品药品监督（注：国土资源、审计、统计、林业、国税、地税、工商、公安、交通（包括公路、港航、交管、运管以及地方海事部门），这些行政机关使用的行政执法证件都是本系统上级机关制发，只需向同级政府备案。邮政的也是如此，不过现在已不被视为执法机关。）很明显，国税局属于中央一级实行垂直领导的行政机关，而非钟鸣先生所说的省级以下实行垂直领导的行政机关，因此现实中不可能发现”对市国税局作出的具体行政行为不服时，向市政府提出申请，而市政府作出的复议决定使市国税局不服而以《行政复议法》第12条第2款提出申诉，致使该复议决定无效撤回“这样荒唐的事情。《行政复议法实施条例》第24条的规定，并没有扩大政府的公权力。理由在于：此条规定，体现了宪法和法律规定的权力制约的要求，有利于体现行政复议制度的本质要求，且带有一定的灵活性，同时有利于推动地方的行政复议工作。

作者简介：宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作.曾在法律图书馆网发表论文《人治与法治的较量-兼论德治》、《从一案看劳动教养制度的存废》、《从一案看雇佣合同与承揽合同之区分》、《房地产权属变更案例评析》、《试论国有资产流失与法律规制》、《周??与》、《盖尤斯与》、《格老秀斯法学思想研究》、《制定法、成文法概念比较研究》、《宪法定义新论》、《试论我国法学教育的现状问题与对策》、《对12起处罚决定被撤销的复议案的法理分析》、《公司法与劳动法竞业禁止原则之比较》、《试论公司监事制度》、《评柏拉图中译本——兼与张智仁、何勤华先生商榷》、《评格老秀斯中译本——兼与何勤华先生商榷》、《浅析交叉执法问题及其对策》；译作《中国传统哲学与争端解决》、《美国诉微软案》、《屠宰场案的负面影响》。

参考文献
1、钟鸣,《行政法学新发展??浅谈《行政复议条例》的先进性与缺陷》，原载法律图书馆网站
2、曹康泰主编，《中华人民共和国行政复议法实施条例释义》，中国法制出版社2007年6月第一版
湖南省衡阳市人民政府


衡阳市人民政府关于印发《衡阳市重点建设项目档案管理办法》的通知

衡政发〔2009〕25号


各县市区人民政府，市直机关各单位，各企事业单位：

《衡阳市重点建设项目档案管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　

　　

　　

　　

二OO九年九月八日



衡阳市重点建设项目档案管理办法



第一章 总 则

第一条 为规范全市重点建设项目档案管理工作，保证重点建设项目档案的完整、准确、系统，更好地为重点建设项目和经济建设服务，根据《中华人民共和国档案法》、《湖南省档案管理条例》等有关法律法规规定，结合本市实际情况，制定本办法。



第二条 本办法适用于全市已列入国家、省、市、县市区重点建设项目范围，由各级人民政府公布的所有重点建设项目（工程）。



第三条 重点建设项目（以下简称项目）档案是指从项目立项、可行性研究、审批、招投标、勘察设计、施工、监理、竣工投产（使用）过程中形成的，具有保存价值、应当归档的各种载体的文件材料。



第四条 项目档案实行统一领导、统一管理的原则，确保项目档案的完整、准确、安全和有效利用。项目档案管理实行项目负责人负责制，纳入项目负责人责任状，列入建设单位工作计划。



第二章 项目档案管理体制、机构与职责

第五条 市、县市区档案行政管理部门负责对本辖区范围内的项目档案工作进行统筹规划、组织协调、监督指导等工作。组织本级项目档案的档案登记和专项验收，必要时，组织对上级建设项目档案的预验收。



第六条 市、县市区城市建设档案馆负责接收与集中保管本辖区规划区范围内的项目档案，并进行接收前的质量认定把关，业务上受当地档案行政管理部门的监督、指导。



第七条 重点建设项目主管部门负责对项目档案工作管理体制、保管条件以及项目文件材料收集、整理、归档等工作进行监督指导，并参与项目档案验收。



第八条 项目建设单位负责做好项目文件材料的形成、积累、整理、归档和保管工作；做好电子文件管理；做好项目档案登记和报送工作；维护项目档案的完整、准确、系统。



第九条 项目建设单位、项目总承包单位、项目代建单位、施工单位、勘察设计单位、招标代理机构、项目监理单位等应当建立管理机构，制定管理制度，配备项目专兼职档案人员，落实项目档案工作所需经费。



第十条 重点建设项目各有关单位的档案工作专、兼职人员应当忠于职守，遵守纪律，参加档案业务人员岗位培训，具有专业技术技能，持证上岗。



第三章 档案的登记、收集和归档

第十一条 建立项目档案登记制度。凡本市国家、省、市重点建设项目，属新开工的必须于项目开工后6个月内，属续建、收尾和竣工试生产的项目必须于每年11月初向市（县级项目向同级）档案行政管理部门报送登记。

非城区新开工项目要向国家综合档案馆签订移交工程竣工档案保证书，城市规划区范围内新开工项目要向城市建设档案馆签订移交工程竣工档案保证书。

市档案行政管理部门应对省以上项目情况及时汇总上报，对未按规定进行登记的单位予以通报，并限期登记。



第十二条 项目建设单位和各有关单位要根据中华人民共和国国家标准《建设工程文件归档整理规范》（GB/T50328-2001），在建设单位档案管理制度的总框架内，制定本单位文件材料归档范围和档案保管期限表。



第十三条 项目申请立项时，项目建设单位应着手开始对形成文件材料的收集、积累和整理工作；项目进度检查时，应同时进行文件材料的审核、立卷工作；项目竣工验收前，应完成全套文件材料的归档和验收工作。归档文件材料包括相应电子文件必须完整、准确，保持有机联系，反映重点建设项目的真实情况。



第十四条 项目建设过程中，建设单位、项目总承包单位、项目代建单位、勘察设计单位、招标代理机构、施工单位、监理单位等，应当在各自的职责范围内及时做好项目文件材料的收集、积累、整理和归档工作。属于建设单位归档范围的档案，有关单位应按时移交给建设单位。



第十五条 项目前期阶段形成的文件材料，以及设备、工艺和涉外文件，应由建设单位负责收集、积累。勘察设计文件由勘察设计单位负责收集、积累；项目施工阶段形成的文件，凡项目实行总承包的，由总承包单位负责或督促各分包单位对项目全部文件的收集、积累；凡由建设单位分别向几个单位发包的，由各承包单位负责收集、积累其承包项目全部文件；项目监理文件由项目监理单位收集、积累。项目各阶段形成的全部文件材料必须按规定整理并向建设单位移交。



第十六条 项目在招投标、签订合同时，应当在标书、合同中明确各方在项目文件材料形成的范围和编制、移交竣工档案方面的责任、费用及移交范围、质量要求与时间。



第十七条 项目档案的案卷质量应符合国家标准《科学技术档案案卷构成的一般要求》（GB/T11822—2000）和相关行业标准要求，归档文件材料要完整、齐全，签字手续完备。档案制成材料不得用易褪色的书写材料书写、绘制。电子文件归档应符合相关规定。



第十八条 归档的文件材料必须达到完整、准确、系统。归档时必须按第十七条所述行业标准要求编制图面清晰、真实反映项目实际的竣工图，并逐张加盖竣工图章且逐项签字。



第四章 档案的管理和利用

第十九条 项目各有关单位应自觉执行国家、省颁布的各项档案业务建设标准、规范，并依据有关规定，建立健全档案的收集、整理、保管、统计、鉴定、保密和利用等制度。



第二十条 项目建设过程中，各有关单位应配备与档案数量相适应符合要求的档案库房，配置必要的档案保管设施，采用计算机管理档案，实现档案管理现代化，其费用列入项目总预算。



第二十一条 项目档案保管期限应划分为永久、长期和短期三种。档案鉴定工作必须依照国家有关规定执行。保密的项目档案应按保密规定进行管理。



第二十二条 项目各有关单位的档案工作机构或者档案工作人员，对项目文件材料的归档和档案的接收、移交、鉴定、销毁等情况应进行登记和统计。



　　第二十三条 项目各有关单位要注重和加强档案的开发利用工作，编制档案检索工具，及时有效地为项目建设和领导决策提供档案信息。



第五章 档案的检查验收和发证

第二十四条 档案行政管理部门应派员参加重点建设项目的初步（交工）验收和竣工验收。竣工验收时，各验收主管单位应当通知当地档案行政管理部门派员参加。项目各有关单位应建立和健全项目竣工文件的编制和档案专项验收制度。



第二十五条 档案专项验收应在项目竣工验收前3个月完成，项目建设单位应提前提交档案验收申请表（见附表2），由市、县市区档案行政管理部门组织同级项目档案专项验收或上级项目档案预验收。档案专项验收组成员由相应档案行政管理部门、项目主管部门等组成。在城区规划范围内的建设项目，验收组成员应包括当地城建档案馆。



第二十六条 对项目档案的验收，必须全面检查归档电子文件，并抽查一定数量的档案实体。凡项目档案总量超过2000卷的，抽查10%以上的档案；总量超过1000卷不足2000卷的，抽查20%以上的档案；总量在1000卷以下的抽查30%的档案。



第二十七条 项目档案验收等级分为优良（85分以上，含85分）、合格（70—84分，含70分）、不合格（70分以下）三个等级。未按规定报送登记的项目档案验收时原则上应降低一个等级。凡档案验收不合格的建设项目，验收小组应通知项目建设单位限期于项目整体竣工验收前对存在的问题进行整改，并负责对项目档案进行复检工作。凡档案验收不合格的建设项目，有关单位均不得进行整体竣工验收，亦不得办理相关备案、产权手续。



第二十八条 档案专项验收组着重抽查项目档案的完整性、原始性和耐久性情况，验收后要写出档案专项验收报告。项目各有关单位按档案专项验收中的改进意见在竣工验收前加以改进。



第二十九条 项目竣工验收时，项目规模较大、较复杂的，应有档案情况的专题验收报告。项目规模小的，则应在验收报告中写明档案管理的情况。在项目竣工验收鉴定书中要有关于档案管理情况的评价。



第三十条 项目档案专题验收报告应包括以下内容：

（一）项目档案概况；

（二）项目档案工作管理体制；

（三）项目文件材料的形成、积累、整理与归档工作情况；

（四）档案完整、准确、系统性评价及在施工、管理中的作用；

（五）竣工图的编制情况及质量；

（六）项目档案的接收、管理、移交工作情况；

（七）存在问题及解决措施；



第三十一条 项目建设单位应在档案专项验收通过并按规定移交档案后，向组织验收的档案行政管理部门提出领证申请，需要在移交档案前提前发证的应同时提交移交工程竣工档案保证书，城区项目同时须有城市建设档案馆对工程档案质量的认定。档案验收为优良、合格的建设项目，由组织验收的档案行政管理部门审批、盖章、发证。



第六章 项目档案的移交与接收

第三十二条 项目整体竣工验收后1个月内，建设单位与业主单位、生产使用单位及其他有关单位应办理项目档案移交手续，明确移交档案的内容、数量等，并有完备的清点、签字等交接手续；建设单位转为生产单位的，按企业档案管理要求办理。



第三十三条 建设单位在工程竣工验收后3个月内，城市规划区范围内项目向城建档案馆，非城区项目向国家综合档案馆移交一套完整的符合质量要求的工程竣工档案，包括工程备案文件、工程决算书等后期形成的项目档案。凡建设工程档案不齐全的，应当限期补充完整。



第三十四条 市国家综合档案馆负责接收非城区市级及以上重点建设项目档案进馆，市城建档案馆负责接收城市规划区范围内所有重点建设项目档案和城区其它建设项目档案进馆，有特色的城区典型重点项目档案将同时报送一套给市国家综合档案馆。县级项目参照执行。



第七章 奖励与处罚

第三十五条 对在项目档案管理工作中做出显著成绩的单位和个人，由市、县市区档案行政管理部门报请同级人民政府及有关主管部门给予表彰和奖励。



第三十六条 对在项目档案管理工作中违反本办法的单位，由同级或上级档案行政管理部门责令限期改正，并给予通报批评，必要时依法追究其单位和领导人的责任。

违反本办法有下列行为之一的，由档案行政管理部门立案查处，并督促相应行政主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任：

（一）无故延期或者不按照规定归档、报送、移交的；

（二）损毁、丢失或其他方式损害档案的；

（三）涂改、伪造档案的；

（四）违反有关规定擅自出卖、转让或赠送档案的；

（五）档案工作人员或其他人员玩忽职守，造成档案损失的。



第八章 附 则

第三十七条 其它建设项目的档案管理可参照本办法执行。

第三十八条 本办法自2009年10月8日起执行。