民政部


民政部关于认真贯彻全国依法行政工作会议精神在民政系统全面推进依法行政的通知

民发〔1999〕77号 1999年10月15日



各省、自治区、直辖市民政厅（局），部机关各司(局)：

国务院于1999年7月5日至6日召开了全国依法行政工作会议，对政府系统依法行政提出了要求。这是深入贯彻党的十五大提出的依法治国基本方略，全面推进依法行政进程，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重要会议。为了贯彻落实会议精神，现对民政系统全面推进依法行政作如下通知：

一、统一思想、更新观念、提高对依法行政重要性的认识

依法行政是政府机关运作方式的基本特征，是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本之举。民政部门是政府管理社会行政事务的职能部门，全面推进依法行政是民政部门的基本职责。第十次全国民政工作会议以来，特别是近两年民政法制建设有了较快发展，相继出台了一大批有关民政工作的法律、法规、规章和规范性文件，为民政部门依法行政、规范管理提供了依据；民政执法工作得到加强；法制宣传教育取得较大成绩。但是，还应清醒地看到，民政法制建设同依法行政的要求相比，还有很大差距，突出表现在：对法制建设的重要性认识还不够；立法工作相对滞后，有的业务工作领域还无法可依，现有法律、法规相互衔接、配套的问题还没有完全解决；执法水平不高，重实体、轻程序的问题还不同程度地存在，执法监督制约机制还不健全；法制工作的基础建设还比较薄弱。这些问题的存在，不仅制约着民政工作依法行政水平的提高，而且影响着民政事业的健康发展，必须引起高度重视。

各级民政部门要组织广大干部职工认真学习全国依法行政工作会议的精神，深刻领会精神实质，更新观念，提高认识，统一思想，提高对全面推进依法行政的重要性和紧迫性的认识，增强依照法定程序执法的自觉性。要把依法行政同转变职能、转变工作方式和改进工作作风紧密结合起来，同建立和完善新时期民政工作的运行机制结合起来，积极探索在民政系统全面推进依法行政的方式和途径，把依法行政落实到民政工作的各项业务和各个环节中，使民政工作逐步走上法制化、规范化的轨道，进而建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。

二、加快立法进程、提高立法质量

党的十五大提出，到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系，这是党和国家实施依法治国基本方略的重要战略步骤。各级民政部门要自觉增强责任心和使命感，在民政业务领域内保证党和国家这一重要战略步骤的实施。

(一)要加强立法工作的计划性和计划的科学性。要把立法工作与民政事业发展的总体规划和民政工作改革的重大决策紧密结合起来。要对民政部门执行的规章和规范性文件进行一次全面清理，并在此基础上搞好立法预测，根据推进重点、突破难点和事业发展需要，分别轻重缓急，编制科学的立法规划和年度计划。对无法可依的业务，要抓紧调研论证，做好前期工作；对已不适应社会主义市场经济发展的法律、法规，要及时提出修订意见，上报立法机关；对需要上升为法律、法规的部颁规章，要在总结规章实施经验的前提下，尽快提出建议，并积极协同立法部门抓紧草拟法律、法规草案。

（二）进一步完善立法程序,按照立法程序开展立法活动。在法规起草、法规草案审核和报送、法规通过和发布等方面,严格按照规定程序办事。

（三）部属各司(局)要加强立法调研和论证工作。凡立法工作中遇到的重点、难点，都必须有计划地进行调研、论证，提出重点如何突出、难点如何突破的具体方案。

（四）充分发扬民主，坚持走群众路线。要动员广大人民群众积极参与立法。凡涉及群众切身利益的立法项目，都要将立法宗旨、目的、拟规范的实体内容及程序等适时向社会公开，广泛征求管理相对人的意见、建议。

（五）省、自治区、直辖市民政厅（局），国务院批准的较大的市和省、自治区人民政府所在地的市民政局要积极参与地方立法工作，力争多出台一些民政工作地方性法规和政府规章，将解决民政工作改革发展中的重点、难点、热点问题的成功经验用地方性法规的形式固定下来，规范地方民政工作，并为国家级民政工作立法奠定基础。

三、切实加强和改善行政执法工作，严格行政执法

各级民政部门要以执行的法律、法规和部颁规章为基础，依据行政处罚法、行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法等规范政府共同行为的法律，严格规范行政执法中的行政处罚、行政强制、行政确认、行政登记、行政给付等具体行政行为，完善行政执法的实体性规则和程序性规则，保证作出的具体行政行为具有合法性。

要抓好新颁布法律、法规和部颁规章的实施工作。需要在执法中与其他部门配合协调的，要及时与有关部门协调；需要明确程序性步骤和文书格式的，要抓紧明确；需要对具体应用问题进行行政解释的，要及时上报。新颁法律、法规和部颁规章实施一年后，要认真进行总结，切实解决行政执法中的难点、热点问题。

要指导基层民政部门做好明确执法依据的工作。明确法定权限，杜绝越权执法、以权代法、以言代法的行为发生；明确法定职责，保障履行法定义务；明确法定程序，使执法步骤、顺序、时限、形式等程序性要素规范化。要进一步以各种形式把执法依据细化成易于掌握、便于操作的细则性制度，促进执法手段和执法程序的规范化。

四、认真贯彻实施行政复议法，强化执法监督

在国务院法制部门对行政复议法具体应用问题的行政解释出台以前，各级民政部门要认真规范行政复议的申请、受理、审查、决定等工作程序；审查、清理实施具体行政行为所依据的规范性文件，对其中需要修订、补充和废止的，及时提出意见，按法定权限报审；修订和完善行政复议文书的规范格式；进一步完善行政复议、应诉统计制度；加强对行政复议活动的监督检查。要将行政复议活动经费列入本机关正常的行政经费。

要进一步建立、健全行政执法的制约、监督机制。深化政务公开，自觉接受人大、司法机关和社会的监督。要积极推行行政执法责任制，明确执法处（科）室和执法人员的责任，层层分解责任，具体落实到人。建立评议考核制，要把执法效果作为政绩考核的重要内容之一，把依法行政水平高低作为衡量民政工作成绩大小、服务优劣的重要标准。要加强执法检查工作，通过开展定期的、经常性的执法检查，及时发现和解决执法中的问题，纠正违法或者不当的行政行为，依法处理和通报情节严重的违法行为和人员。

五、深入开展法制宣传教育活动，提高执法人员素质，整顿执法队伍

各级民政部门要认真完成“三五”普法的实施工作，并做好评估验收的准备。要采取多种形式向社会广泛宣传民政法律、法规，为民政部门全面推进依法行政创造良好的社会环境。要加大民政法制工作宣传的力度，充分利用各种宣传媒体和内部资料宣传、交流民政法制工作的动态、成果和经验，鼓励民政工作者积极参与民政法制建设的理论探讨；要把全面推进依法行政的工作情况列入督查、督办的重要内容，确保这项工作的落实。

各级民政部门要加强行政执法人员的教育、培训工作，建立岗前培训、持证上岗和岗位学法制度。培训的重点为：行政复议法、行政处罚法等国家规范政府共同行为的法律和民政专业法规。培训可以采取案例教学、模拟试验、现场考察、经验交流等方式，并形成部培训省、省培训地、县的工作格局。通过培训，使行政执法人员熟练掌握和运用与本职业务相关的法律知识，提高执法水平，增强依法行政的能力。

要进一步整顿执法队伍，严肃纪律，严格管理，强化监督，从严治政，对那些滥用职权，执法犯法、循私枉法的执法人员，必须坚决依法处理并清理出执法队伍。

六、加强全面推进依法行政工作的领导

各级民政部门的领导要认清自己的历史责任,高度重视民政法制建设,严格依法行政。要从根本上转变那些已经不能适应依法治国、依法行政要求的传统观念、工作习惯、工作方法。要认真学习、掌握法律、法规,不断增强法律意识和法制观念,努力提高依法行政的能力和水平。要把全面推进依法行政摆到统管本地区民政工作改革、发展的战略位置,切实抓紧、抓好。

加强民政法制建设，推进依法行政，涉及面广，任务繁重，迫切需要一支政治强、作风硬、业务精的民政法制工作队伍。各级民政部门要按照全国依法行政工作会议的要求，进一步加强法制工作机构建设，使法制工作机构的设置和人员配备与本级民政部门法制工作相适应，并为其开展工作创造必要的条件。

　　【案情回放】

2010年1月，浙江省乐清市民陈某来到大连，在甘井子区租住了一处面积为62.80平米的民房，并用其作为申请企业法人营业执照的住所地。同年3月，陈某注册成立大连大一互感器有限公司（简称大一公司），其经营范围为互感器、机电产品的开发、设计及相关技术咨询服务等。公司刚成立，陈某就开始大张旗鼓进行产品宣传。在北京赛尔风标广告中，大一公司宣称其地处大连市甘井子区，是互感器的专业生产厂家。

大一公司的大肆宣传引起了乐星产电（大连）有限公司的注意，该公司随即致函大连第一互感器有限责任公司（简称第一公司），咨询其是否在甘井子区设立了新公司或是整体搬迁。后者这才明白，有人擅自使用了自己的企业名称。于是 2011年9月9日，第一公司将大一公司诉至大连市西岗区人民法院。

一审法院认为，第一公司成立于1972年，现为全国知名的互感器生产企业，在长期的经营过程中，其“大一互”的简称已经获得了广大社会公众及全国相关电器行业的认可，并在社会公众中已建立起了与该企业的关联关系，因此“大一互”应认定为第一公司的企业名称。

经审理，一审法院以大一公司侵犯他人企业名称权判令其构成不正当竞争，应当立即停止侵害，停止使用其企业名称，并应将企业名称予以更改。宣判后，大一公司不服原审判决，向大连市中级人民法院提起上诉。2012年3月19日，大连中院经审理判决：驳回上诉，维持原判。

【各方观点】

本案争议的焦点是：“大一互”三字是否是第一公司的特定称谓？如是，其他企业就无权擅自使用；如否，“大一互”作为公共资源可自由使用。对此有以下几种不同的观点：

上诉人大一公司：“大一互”不是被上诉人的企业名称，被上诉人无法取得企业名称专用权，无法援引我国反不正当竞争法第五条第三项的规定；被上诉人并未获得对“大一互”标识的专有使用权，“大一互”属于公共资源，被上诉人无权排除第三人对该汉字标识的使用；上诉人从未使用被上诉人的企业名称，上诉人的字号是“大一”，与被上诉人的字号“第一”具有显著区别；为杜绝混淆发生的可能性，上诉人采取了合理的避让措施；一审判决将鼓励企业不规范地使用企业名称。

被上诉人第一公司：首先，在常年的生产经营过程中，由于企业自身行为及行业相关联单位长时期、频繁使用“大一互”这一简称，形成了这一称谓与被上诉人之间的直接关联，特指被上诉人企业，并且被相关公众所认知。“大一互”作为被上诉人的简称，可以视为企业名称；其次，上诉人强调企业名称的构成及企业名称的读法，但在日常生活中一般人不会注意这些；再次，上诉人采取避让措施，也证明了上诉人在自己日常经营中也会遇到上诉人与被上诉人名称相混淆的状况。上诉人在主观上明知自己的企业名称会与被上诉人简称混淆，却仍然正常使用，即构成了不正当竞争。

学界：反不正当竞争法第五条第三项规定，经营者不得擅自使用他人的企业名称，引人误以为是他人的商品，从而损害竞争对手。企业名称不仅包括企业登记主管机关依法登记注册的企业名称，还应包括具有一定的市场知名度、为相关社会公众所知悉并已经实际具有商号作用的企业名称的简称等与企业建立稳定联系和具有明确指向的特定称谓。依此可认定“大一互”为第一公司的特定称谓。

【法官回应】

市场行为是认定擅自使用他人企业名称的关键

本案首先需要解决的问题是案由的确定。民事案件的案由是民事诉讼案件的名称，反映案件所涉及的民事法律关系的性质，是人民法院将诉讼争议所包含的法律关系进行的概括。民事案件案由一般依据当事人主张的民事法律关系的性质来确定，同时对少部分案由也依据请求权、形成权或者确认之诉、形成之诉的标准进行确定。如果当事人起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不一致的，人民法院应当根据法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系的性质，相应地变更案件的案由。

就本案来讲，涉及到两个容易发生混淆的案由。一审法院认定案由为侵害企业名称权纠纷，二审法院将案由变更为擅自使用他人企业名称纠纷。根据2011年2月18日修正的最高人民法院《民事案件案由规定》，侵害企业名称权纠纷属于知识产权权属、侵权纠纷项下的第三级案由；擅自使用他人企业名称纠纷属于不正当竞争纠纷项下的仿冒纠纷项下划分的第四级案由。我国对于企业名称的保护，民法通则第九十九条第二款、反不正当竞争法第五条第三项以及企业名称登记管理规定等均有规定。根据反不正当竞争法第五条第三项规定，擅自使用他人的企业名称，引人误认为是他人的商品的，属于不正当竞争行为。

本案中，第一公司和大一公司均为从事互感器、机电产品的开发、设计及相关技术咨询服务的市场经营活动主体，存在市场竞争关系，二者之间涉及企业名称使用的争议属于不正当竞争纠纷，因此本案的案由应确定为擅自使用他人企业名称纠纷。对于反不正当竞争法第五条第三项规定的关于“擅自使用他人企业名称”以外的不涉及市场经营活动的使用行为才属于侵害企业名称权行为，有关民事案件的案由才应当确定为侵害企业名称权纠纷。

本案的争议焦点是大一公司的命名是否属于擅自使用他人企业名称的不正当竞争行为。反不正当竞争法第五条第三项规定，“经营者不得采用下列不正当手段从事市场交易，损害竞争对手：……（三）擅自使用他人的企业名称或者姓名，引人误认为是他人的商品；……” 根据上述法律规定，首先需要判断的是“大一互”是否属于第一公司的企业名称。最高人民法院《关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第六条第一款规定，“企业登记主管机关依法登记注册的企业名称，以及在中国境内进行商业使用的外国（地区）企业名称，应当认定为反不正当竞争法第五条第（三）项规定的‘企业名称’。具有一定的市场知名度、为相关公众所知悉的企业名称中的字号，可以认为为反不正当竞争法第五条第（三）项规定的‘企业名称’。”

由此可见，企业名称不仅包括企业登记主管机关依法登记注册的企业名称，还应当包括具有一定的市场知名度、为相关社会公众所知悉的企业名称中的字号。而且，通过上述司法解释所折射出的立法精神来看，对于具有一定的市场知名度、为相关社会公众所知悉的并已经实际具有字号作用的企业名称的简称等与企业建立稳定联系和具有明确指向的特定称谓亦可以认定为企业名称。

本案中，第一公司成立于1972年，其产品产量、质量均居同行业前列，获得大量荣誉称号，其注册的“DYH”商标被认定为中国驰名商标，是互感器行业中的知名企业。第一公司在集团成员单位的字号选取、企业文化报纸的创办、商标及网络域名的注册等经营活动和对外宣传活动中，均主动使用了“大一互”作为企业简称。第一公司的相关客户也大多使用“大一互”作为其代称，互感器行业协会亦认可“大一互”系第一公司的特定称谓。因此，可以认定“大一互”在一定地域范围和行业内已被相关社会公众识别为第一公司，两者之间建立了稳定联系。大一公司关于“大一互”不是第一公司的企业名称，而属于公共资源的汉字标识的抗辩意见，没有法律依据，法院不予采纳。

其次，需要判断大一公司的行为是否构成不正当竞争。如果企业的特定简称为特定地域或行业内的相关公众所认可，具有相应的市场知名度，已经产生识别经营主体的商业标识意义，他人在后擅自使用该知名企业简称，足以使特定地域或行业内的相关公众对二者之间发生市场主体上的混淆，进而将在后使用者提供的商品或服务误认为在先企业提供的商品或服务，造成市场混淆的，在后使用者即侵害了在先企业的合法权益，构成不正当竞争。

大一公司作为与第一公司经营范围基本相同的互感器生产、销售企业，在“大一互”作为第一公司的特定简称已经为相关公众认可的情况下，仍然在其注册的企业名称中使用“大一”作为字号，与后面的“互感器有限公司”连接起来，根据一般社会公众的阅读习惯，如非刻意区分，很难注意到此一字之差。并且，大一公司仅在大连市内短期租用了一处狭小民宅即对外发布广告称“大连大一互感器有限公司地处大连甘井子区，本公司是互感器的专业生产厂”，容易导致相关公众对两家企业产生误认。

事实上，第一公司提供的乐星产电（大连）有限公司的函件，说明相关公众曾经将大一公司误认为第一公司或其关联公司。大一公司关于其字号是“大一”，与被上诉人的字号“第一”具有显著区别的抗辩理由，没有事实依据，亦有悖常理，法院未予采纳。因此，大一公司擅自使用第一公司的企业简称，损害了后者的利益，构成不正当竞争。由于二者公司名称极为相似，除了要求大一公司更改企业名称外无法通过其他合理规避的方式避免二者的混淆，最终法院支持了原告的诉讼请求，要求大一公司停止使用其企业名称并变更其企业名称。

（作者单位：辽宁省大连市中级人民法院）