国家经贸委 人事部


关于加强亏损企业领导班子建设的通知
国家经济贸易委员会 人事部



各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团经贸委（经委、计经委）、人事厅（局），国务院有关部门，各委管国家局：
党的十五届一中全会提出，用三年左右时间，通过改革、改组、改造和加强企业管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。为促进国有大中型亏损企业脱困工作，根据《1999年国有大中型企业脱困工作的规划意见》，现就加强国有大中型亏损企业领导班子建设有关问题通知如
下。
一、加强对亏损企业领导班子的培训，振奋精神，树立脱困的信心。
国有大中型亏损企业面临生产经营困难、资金缺乏、下岗职工多等诸多困难。要克服困难、实现三年脱困目标，关键是企业领导班子特别是企业经营者要树立脱困信心。为进一步做好扭亏脱困工作，帮助亏损企业经营者树立脱困信心，国家经贸委对部分重点脱困企业经营者进行了培训
，各省、市经贸委要抓紧对未培训的亏损企业经营者进行培训。在培训中要大力宣传一批扭亏脱困企业的典型经验。通过学习培训，使他们学到脱困经验，增强脱困信心，掌握脱困办法。在此基础上，认真制订脱困方案。
二、建立严格的脱困责任制，加强对亏损企业领导班子的监督、考核和调整。
政府有关部门要帮助企业确定切实可行的扭亏责任目标。亏损企业的领导班子特别是企业经营者要签订脱困责任书，建立脱困责任制度。围绕落实脱困目标责任，企业领导人员管理部门要会同有关部门对亏损企业领导班子进行严格考核。考核指标要明确，要结合脱困的难易程度，重点
考核效益、国有资产保值增值等指标。负责指导企业脱困工作的部门要进行动态跟踪，掌握企业脱困进展情况，每半年要全面检查一次，每年进行一次年度考核，或由指定的有资格的中介机构进行年度审计。对扭亏任务完成不好的企业领导班子要及时调整，对不称职的企业经营者要坚决予
以撤换。
三、改革亏损企业领导人员的管理方式，多种形式选拔企业领导人员。
改革亏损企业现行的领导人员管理方式，引入竞争机制，拓宽选聘企业经营者的途径，可由本企业选拔，或从管理基础好、改革力度大的国有大中型企业中选派，或从本行业、国家机关事业单位从事过经济管理工作的人员中录用，或从企业经营管理者人才市场上跨地区、跨行业招聘等
。对企业内部民主制度健全、又暂无合适经营者人选的严重亏损企业，经批准，也可以试行民主选举经营者。脱困企业经营者都要实行聘用制。
多渠道、多种形式充实、调整企业领导班子。亏损企业领导班子特别是企业经营者必须具备较强的事业心和较高的政治素质以及业务能力。对有创新能力和开拓精神、懂管理、善经营的年轻干部可以破格任用，选聘到企业主要领导岗位上来。对经营业绩突出、身体健康、已到达退（离
）休年龄的企业经营者，在征得本人同意的情况下，按干部管理权限审批后，可适当延长任职年限。
四、完善对亏损企业领导班子的约束和激励机制。
充分发挥企业领导班子在决策中的集体作用，实行民主决策、科学决策，减少决策失误。坚持民主管理，定期召开职工代表大会，充分发挥职工代表大会的作用。企业经营者的收入要公开、透明，并主动接受企业党组织和职工群众的监督。
对企业领导人员的激励可实行多种方式，坚持精神鼓励和物质奖励相结合的原则。表彰奖励扭亏业绩突出的企业领导班子，对企业经营者可以实行重奖，其收入水平可以高于国家对企业经营者收入的现行规定。
五、亏损企业领导班子要与职工群众同甘共苦，团结带领职工群众奋力拼搏，走出困境。
企业领导人员要严格遵守中纪委关于国有企业领导干部廉洁自律的四条规定，发扬艰苦奋斗的优良传统，与职工群众同甘共苦。要深入基层，关心群众疾苦，帮助群众解决生活困难。要认真听取群众的意见，充分调动群众的积极性，全心全意依靠职工群众做好扭亏工作，保证国有企业
改革和脱困目标的顺利实现。
六、地方各级党委和政府要为亏损企业摆脱困境营造良好的外部环境。
地方各级党委和政府要调动全社会的积极性，共同关心支持亏损企业的脱困工作。坚决制止对企业进行乱检查、乱评比，使企业领导班子集中精力抓好脱困工作；要充分发挥社会中介机构的作用，将委托中介机构对企业审计的结果作为业绩考核的重要依据；要支持企业独立地开展经营
活动，切实帮助企业解决实际困难，为企业服务，不干预企业的生产经营活动；要大力支持企业领导班子及经营者加强管理、锐意改革、从严治厂、弘扬正气。
各地可根据本通知精神，结合本地区国有企业扭亏工作制定具体措施。



1999年8月9日
人民陪审员制度初探

黑龙江北安市人民法院王胜宇

论文提要：

本文从我国人民陪审员制度的现状入手，着重阐述了我国实行人民陪审员制度的必要性和重要性，并对改革与完善人民陪审员制度进行了初步探讨。全文共7500字。

人民陪审员制度是我们国家司法制度的一个重要内容，它充分体现了我国社会主义的司法民主，是人民群众参与国家管理的有效的途径和方式。对于促进我们国家的司法公正，发挥人民群众参与审判、监督审判，保证公正和效率都起着非常重要的作用，对当前建设我们社会主义和谐社会也是具有非常重要的意义。随着时代的进步，我们国家民主法制建设的推进，这项制度应该说在今天焕发了新的生机，特别是《关于完善人民陪审员制度的决定》的公布实施，从立法上对这项制度进行了极大的完善，也赋予了这项制度新的生命力。
一、我国的人民陪审员制度及其现状
陪审制度是从西方传入的，我们现在所实行的人民陪审员制度在我们国家有很长的历史，最早从革命根据地开始实行，应该说在我国也有优良的传统，是我们国家司法制度的一个特色。 1954年宪法正式确立了“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”。 在建国后的初期，我国的人民陪审员制度发挥过一定的积极作用，这一制度的实行，对吸引人民群众参与国家管理和监督法院的审判工作、密切人民法院与群众的联系，以及增强审判力量都起到了良好的作用。但是，在十年文革期间，我国民主法制建设受到极大的破坏，所以人民陪审员制度也一度停滞。十一届三中全会以后，我国人民陪审员制度开始恢复，至今一直实行。
我国的人民陪审员制度虽然在名称上称为“陪审”，但与英美国家的陪审制完全不同，其在形式上实际上与大陆法系国家的参审制是极为相似的。我国的人民陪审员与法官一起组成合议庭参与审判，其本身并不能够进行独立的审判。然而，基于我国的社会主义制度，我国的人民陪审员制度与大陆法系的参审制仍然是有很大不同。
同陪审制度在世界其它国家所遇到的一样，我国的人民陪审员制度的发展也不是一帆风顺的，甚至一度走到了被废止的地步。多年来，人民陪审员制度并没有发挥其应有的作用，陪审员参与审判大多流于形势，陪而不审，成为了威严法官的陪衬，这是我们的司法制度所面临的尴尬。我们仔细的审视现实中的人民陪审员制度，发现确实存在着诸多的问题：
首先，法院聘请到陪审员之后，由于法院给予他们的补助相对比较低，而且绝大多数陪审员都是兼职的，都有自己的本职工作，所以陪审员参加审判的积极性不高。在审判实践中，组成合议庭的案件要提前通知当事人合议庭组成人员名单，因此，很难确定在未来的庭审当中，陪审员是否能准时参加庭审，因此实践做法往往是合议庭组成人员极少有陪审员，陪审员成了“名义”上的陪审员。
其次，陪审员的素质不高和参审意识不强也制约了陪审作用的发挥。陪审制度很大程度上是建立在公民较高的宪法意识和法律观念之上的，而我国国民这方面的素质显然是有欠缺的。由于基本法律常识的缺乏和对诉讼程序的不了解，陪审员往往在庭审中难以对案件有正确的把握从而形成自己的见解，只能惟法官的马首是瞻。
第三，陪审员即便参与了审判，也是审而不决，发挥的作用微乎其微。“由于审判委员会的存在和二审再审的可能，合议庭的决议处于不确定状态，没有最终法律意义，由专业法官组成的审判委员会以及二审法院(再审法院)始终控制着最终司法权。”1于是，主要在一审中参与庭审的人民陪审员就无力对案件的最终结果施加自己的影响。
另外，对陪审员的选任和管理方式不合理，外界对陪审员的压力难以消除等现象也一定程度的存在。总体来看，在我国的审判实践中，人民陪审员制度仍在逐渐淡化。有的学者认为，“在我国不存在实行陪审制的历史文化传统，我国古代历来是由各级官吏担任法官，从来没有出现过陪审制度”。2因而，在我国这样不具备相应文化底蕴的国家，强行将陪审制度移植进来是起不了多大作用的。“陪审制完全是舶来之物，既无价值且易生诸多麻烦与困扰，影响诉讼效率和公正，”是一项应予废除的制度。3那么在我国已经存在了几十年的人民陪审制度真的已经丧失了生命力到了必须予以抛弃的地步了吗？如果我们从陪审制所发挥的政治作用和司法功能来考察，就会发现结论并不是这么简单。
二、坚持人民陪审员制度的必要性和重要性
人民陪审员参与审判案件，是人民群众参与国家管理的一个重要的制度安排，可以充分体现我国社会主义司法民主，司法为民。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。审判权是国家权力的一部分。在全面建设小康社会，大力倡导政治文明建设的今天，人民群众以陪审员的身份参与审判，与法官共同审理案件，行使国家审判权，更加充分体现了人民当家作主与依法治国的有机统一。人民陪审员参与审判案件，也是维护司法公正的一项重要的制度保障，有利于提高审判工作的透明度，进一步落实司法公开的原则要求。人民陪审员参与审判，可以督促法官秉公办案，帮助法官避免产生先入为主的偏见，防止法官专断。专家型陪审员更是可以利用自己的专业知识，解决审判中的疑难问题，有助于查清事实，正确适用法律。更为重要的是，代表民意的人民陪审员参与审判案件，更注重从社会道德标准的角度对案件进行评断，使司法更加贴近民众生活，反映社会的价值观念和道德准则，使裁判结果达到法律效果与社会效果的有机统一，更容易为社会公众所信任和接受，有利于维护司法权威。同时，也体现了新世纪最核心的司法理念－－司法为民的思想内涵。
完善人民陪审员制度是当前司法改革的重要一环和新的起点。通过立法完善人民陪审员制度，是加强司法制度建设和重要内容，是按照党的十六大的要求积极推进司法体制改革的重大决策。落实人民陪审员制度，进一步巩固这项改革的成果，对于司法体制改革的推进和深化，将具有示范和引领作用。《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布和施行，是我国民主与法制建设进程中的一件大事，标志着人民陪审员制度将更加完善和规范，并将在司法实践中重新焕发生机。当前在我国实行人民陪审员制度具有重大的历史和现实意义。
多年的实践证明，人民陪审员制度作为法院审判活动的一项司法制度，对于保障人民当家作主的地位、监督法院严格执法、防止司法权滥用以及密切法院与人民群众的关系，体现司法为民思想等方面，都发挥了积极的作用。
第一，司法为民价值。司法为民是人民法院密切联系群众的时代要求，是“公正与效率”工作主题的基本价值取向，是检验审判工作法律与社会效果的新尺度，也是人民法院优良传统的新发展，充分体现人民意识，人民陪审员制是法院审判活动中的一项重要司法制度和一种审判组织形式，遵照一定程序吸收普通公民参加案件审判活动。这一制度的落实，既拉近了与人民群众的距离，增进了感情，又让当事人通过诉讼体会到了现代司法文明，也使司法为民的现代司法理念真正贯彻落实到诉讼活动之中。同时，促进人民法院牢固树立司法为民的核心思想。
第二，司法民主价值。人民陪审员制度的司法民主价值是其存在的重要基础之一。作为公民直接参与司法活动的一种民主形式，人民陪审员制度具有其他司法民主形式不可替代的独特价值。人民陪审员制度使民众参与审判过程，可以使民众认识到某个裁判是由法官与陪审员共同作出的，是通过民众参与司法的过程达成的，这就可以加深民众对司法的认同感，减少法官与民众之间的隔阂，促进民众对司法的关心，进而增强一般民众的法律知识和法律意识。是健全社会主义民主政治制度的重要内容是我国社会主义司法民主的重要体现，也是实践“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”要求的重要方面。
第三，司法公正价值。公正是司法的首要价值目标，是人民法院审判工作的生命线和永恒主题，也是我国司法制度改革的一项基本目标。要实现这一目标，我们需要做的事情很多，但是建立行之有效的人民陪审员制度不失为一项重要的措施。其一是有利于促进司法公正。人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。同时，通过人民陪审向广大人民群众进行法制宣传教育，有利于进一步加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，及时化解纠纷，提高司法工作效率。其二，人民陪审员参加审判可以推进有关诉讼规则的确立。其三，中国是一个人情社会，历来是“重人情，轻法治，”不象英美国家，人民历来是“重法治，轻人情。”人民陪审员参加审判可以在一定程度上抑制法官先入为主的内心确信与偏见，有利于遏制办人情案、关系案等偏私现象的发生。
第四，司法独立价值。由一般民众参与司法审判，可以促使合议庭摆脱过多的行政干预以及法院内部上级领导的干预。因为民众头上并没有乌纱帽，因此可能并不害怕因拒绝干预而丢乌纱帽的危险。如果裁判的意见是由法官与陪审员共同作出的，至少可以减轻法官在作出裁判时所实际承受的来自各方面的压力，法官可以以裁判需要由合议庭集体作出为由，而抵制外来的干预。人民法院依法独立行使审判权是我国宪法的一项基本原则，是司法公正的一项重要保障。但是我国的司法实践中，法官在办案过程中受到的干扰是多方面的。而人民陪审员参与审判，有助于法官在审判过程中抵制这些来自于方方面面的干扰，实现法院的依法独立审判。陪审员的“临时身份”有助于避免来自合议庭外部的干扰，也给法官提供了抵御对案件干涉的充分“理由”。
第五，司法监督价值。有利于加强对法官的监督。民众作为陪审员参与审判，并不仅仅只是体现抽象的司法民主的意义，而能够体现具体的民主监督的内容。没有监督的权力，必然产生腐败。在当前司法腐败比较严重的情况下，这种监督十分必要。一方面，通过陪审员与法官共同审判有利于督促法官严格执法，也有利于促使司法进一步公开，防止司法的“暗箱操作”现象。另一方面，陪审员与法官共同审判也有利于减少司法腐败，保障司法的民主公正。因为，如果参与审判的法官只有一个或者都是与其关系密切的同事，那么该法官敢于贪赃枉法的机会较大，但是如果一个法官与数个与其不相识的陪审员共同审判，则该法官在各种诱惑面前必然要三思而后行。陪审制通过吸收民众参与审判过程，将适用法律和认定事实共同合议，这就可以形成一种内在的民众监督机制。在一定程度上可以遏制法官滥用职权及以权谋私、权钱交易的行为。因此人民陪审员制度有利于司法监督与法官的廉洁公正。
第六，司法权威价值。实现司法公正是树立司法权威的前提，司法权威是实现司法公正的保障。人民陪审员大多在群众中间享有较高威望，他们参与审判，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使得当事人对法院裁判确定的义务依法履行。人民陪审员在实际参与审判的过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行宣传，有利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威。
第七，知识弥补价值。一些陪审员具有特殊的生活经历和专业、技术特长，可以在审判中从不同的角度分析案情、提出意见，从而弥补法官知识经验的不足。尤其是陪审员参与审判，可以将民众所具有的善恶观念、是非观念带进审判过程并以此对案件作出判断，这就是有利于帮助法官克服其有可能出现的官僚色彩。同时，人民陪审员参与审判与法官共同讨论、集思广益，充分发挥陪审员用社会视角观察问题、分析事物和独有的判断力。可以减少司法裁判中的独断专行现象，防止错案的发生。
三、改革与完善人民陪审制度
既然人民陪审员制度具有不可替代的地位而现实中又存在诸多的问题，那就必须对其进行改进和完善。“近年来，人们寄希望于陪审制度能够较好的遏制司法腐败，故强化陪审制度的呼声渐隆。”4《关于完善人民陪审员制度的决定》的颁布与实施则从立法上对这项制度进行了极大的完善，更进一步地为它的改进和发展提供了强大的推动力，也赋予了它新的生命力。通过《关于完善人民陪审员制度的决定》对于人民陪审制度的一些具体规定，再结合近年来理论界和实务界积极的探讨和实践，我们可以从下面的几个方面来思考人民陪审制度完善的方向和模式：
首先是人民陪审员参与审判的案件的范围问题。很多学者呼吁应该在法律中明确规定哪些案件是应该由陪审员参与审理的。“人民陪审员参与陪审的程序不够健全……首先需要解决的问题是，对陪审员参与审理的案件应当在法律中作出明确的规定。”5《关于完善人民陪审员制度的决定》对此规定了“两个适用，两个不适用”。两个适用，就是这两类案件适用于人民陪审员参审，一类是一审案件，社会影响较大的刑事、民事、行政的一审案件，还有一类就是刑事案件的被告、民事案件的原被告和行政案件的原告提出来要求陪审员参审的。两个不适用，一个是一审案件适用简易程序审理的案件，另一个是法律另有规定的案件。《关于完善人民陪审员制度的决定》这样的规定尽管仍有些不太具体，但毕竟已经有了很大的进步，以后可以在实践的基础上再进行更详细的改进。
第二关于人民陪审员的选任问题。陪审员应当由法院进行挑选，然后报经人大常委会批准后才能成为候选的陪审员，因为陪审员要行使审判权，必须经过人大的同意才具有合法性。对于被选中作为候选陪审员的资格不用作太严格的要求，入选的人数也可以多一些，以扩大参与审判的公民的范围。然后， 法院再采用随机初选和当庭选定相结合的方法进行个案选任。“随机选出的人数要根据具体案件的情况确定，一般应该在正式陪审员人数的三倍以上。然后，在开庭审判时由法官主持并且在双方律师参与的情况下对候选人逐个进行审查性询问，并最后确定本案陪审员的人选。在审查过程中，双方律师可以享有一定数量的否决权。”6对于陪审员的选择是否一定要强调素质和质量，可以说是众说纷纭。从现在《关于完善人民陪审员制度的决定》对陪审员要具备大专以上学历的规定和现在各级法院正在进行的陪审员的岗前培训可以窥见，立法机关对于陪审员的要求还是强调精英化的。这也是对我国现在陪审员素质普遍偏低对症下药的作法，笔者对此是持赞同态度的。尽管西方更在意普通民众在司法审判过程中依靠经验和良知形成的内心确信而不是知识的多寡，但对我国目前陪审制度存在的种种缺陷来说还不能过早的强调陪审员的泛大众化。只有等到陪审制度真正发挥了应有的作用，而公民的宪法意识和法律观念有很大提高的时候，再提倡人人都可以做陪审员才有其合理的基础。
第三，关于陪审员的职能发挥问题。按照我国现实的情况，照搬西方陪审团和法官分别行使事实审和法律审的职能的作法是不现实的。按照我国法律的规定，陪审员是和法官组成合议庭，共同行使审判职能的。但在实际庭审中，陪审员的职能远未发挥出来。而且对于个案要不要陪审员来组成合议庭的问题，由于原来法律的规定存在着选择的余地，很多实际应该有陪审员参与的案件中没有找陪审员参加，全部由法官组成了合议庭。对于合议庭中审判员和人民陪审员的人数比例问题，《关于完善人民陪审员制度的决定》对此规定必须有不少于三分之一的陪审员参与组成合议庭，这就在形式上保证了陪审员参与审判的权利。同时，《关于完善人民陪审员制度的决定》还对合议庭中陪审员作用的发挥作了进一步的规定，明确了陪审员和法官具有同等的权利，同时还规定了保证陪审员主张权利的程序，即“必要时，陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定”。这些制度的确立对于更好的发挥陪审员的职能必将产生积极的作用。
第四，关于人民陪审员的任期和能否连任的问题。学者普遍的观点是认为人民陪审员经过一定的期间应该进行更换，而不能无限制的连任下去。“……陪审员任期宜短不宜长，而且最好明确规定一位陪审员在一定期限内（如半年或一个季度）只参与一个案件的审判。” 7这是针对我国司法实践中出现的所谓“陪审专业户”引发的问题而言的，确实是切中要害的。让一部分人民陪审员长期担任而不更换不但不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了人民陪审的意义。而且，由一部分人长期占据人民陪审员的名额，也剥夺了更多的人担任陪审员的机会，限制了司法民主的范围。而《关于完善人民陪审员制度的决定》第九条只规定了人民陪审员的任期为五年，没有规定能否连任，这样从法律上讲，只要符合人民陪审员任职条件，经法院院长提名，同级人大常委会任命的，就在当选之列，就可连选连任。这是不妥当的。因此，有必要在今后的实施细则或者有权机关的解释中明确人民陪审员不可连任或者只能连任两届，具体规定可以再视现实中的实施情况而定。
总之，随着《关于完善人民陪审员制度的决定》的正式实施，我国开始了对人民陪审员制度全面完善和改造的进程。在当前司法改革开展的如火如荼的背景下，人民陪审制度的完善也成为了这个系统工程的重要一环，涉及到方方面面，可以说牵一发而动全身，不是一蹴而就的。但是只要我们有了正确的方向，坚持对法治的信仰，我们的努力就可以使人民陪审员制度成为我国司法体制改革的一个新起点。


1、《 对我国陪审制的否定性评价》，廖永安 李旭，原载中国民商法律网，2004年10月17日。
2、《对我国陪审制的否定性思考》，申君贵，载《中国律师》1999年第4期，第14页。
3、《诉讼公正之程序保障论－民事诉讼程序之优化》，陈桂明著，中国政法大学1995年博士学位论文，第38页
4、《刑事诉讼法实施问题调研报告》，陈卫东主编，中国方正出版社2001年5月第一版，第134页。
5、《司法改革研究》，王利明著，法制出版社2000年1月第一版，第391页。
6、《陪审制度纵横论》，何家弘著，载《法学家》1999年第三期
7、《陪审制度纵横论》，何家弘著，载《法学家》1999年第三期