广东省人大常委会


广州市土地管理规定（修正）
广东省人大常委会



1994年5月21日广东省广州市第十届人民代表大会常务委员会第九次会议通过 1995年1月13日广东省第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准 1995年1月31日公布 1995年3月1日起施行 根据1997年12月1日广东省第八届人民
代表大会常务委员会第三十二次会议通过的《广州市人民代表大会常务委员会关于修订〈广州市土地管理规定〉的决定》进行修正

目 录
第一章 总 则
第二章 土地利用和保护
第三章 集体所有土地的征用
第四章 国有土地的使用
第五章 农村居民住宅用地
第六章 法律责任
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《广东土地管理实施办法》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市行政区域内国有土地和集体所有土地的管理、保护、开发、利用，适用本规定。
第三条 建设用地实行总量控制。集体所有土地的征用、国有土地使用权的出让必须有计划地进行。
在城市规划区内的土地开发、利用，应当符合城市规划要求。
第四条 各级人民政府应对本行政区域耕地及其他土地资源的保护负责，依法保障土地合理开发、利用。
第五条 广州市国土局是本级人民政府的土地行政主管部门，负责本市土地统一管理工作和本规定的组织实施。
市辖区土地行政主管部门根据本规定和市人民政府的授权，负责本行政区域内的土地管理工作。
代管的省辖市（以下简称代管市）土地行政主管部门，负责本行政区域内的土地统一管理工作。
镇人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。

第二章 土地利用和保护
第六条 各级人民政府必须根据经济、社会发展和城镇建设需要，制定本行政区域的土地利用总体规划。
制定土地利用总体规划必须遵循下列原则：
（一）下一级的土地利用总体规划应服从上一级的土地利用总体规划，城市总体规划应同土地利用总体规划相协调；
（二）纳入规划的建设用地，应符合土地管理法律、法规的有关规定；
（三）纳入用地规划的建设项目，应符合国家固定资产投资项目管理规定；
（四）建设用地必须统筹规划、综合平衡、保证重点、兼顾一般；
（五）合理利用和节约使用土地，切实保护耕地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。
第七条 土地利用总体规划应划定下列保护区：
（一）粮食、蔬菜、鱼塘、科研和教育试验等基本农田保护区；
（二）水源、水利工程保护区；
（三）风景、名胜、园林、绿地和重点文物保护区；
（四）军事设施保护区；
（五）法律、法规规定的其他保护区。
凡被划定的保护区，不得擅自改变土地用途。确实需要改变用途的，须经保护区主管部门同意后，报原批准机关批准。其中，属于改变基本农田保护区用途的，经市人民政府审核后，还应提交市人民代表大会或其常务委员会审议通过后组织实施。法律、法规另有规定的，从其规定。
第八条 集体经济组织和个人开发国有荒山、荒地、滩涂的，应按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条规定办理。
经批准开发的国有荒山、荒地、滩涂用于农业生产的，可以确定给开发者使用，由土地行政主管部门与开发者签订国有土地使用合同，明确权利义务，确定使用年限，并发给国有土地使用证。在规定使用年限内，开发者可以转让、出租、抵押所开发的土地使用权，但不得改变土地用途
。
第九条 单位和个人不得撂荒农业生产用地。凡连续弃耕、弃种、弃养满一年的，视为撂荒农业生产用地。撂荒农业生产用地的，除依法缴纳土地税外，还应缴纳撂荒费。连续撂荒两年以上的，由土地所有者收回土地使用权，并另行安排。
第十条 各级土地行政主管部门必须建立健全地籍管理制度，会同有关部门对本行政区域的土地权属、类别、等级面积、利用状况，进行调查、登记、统计，实施土地利用动态监测，保持地籍资料完整和准确登记。
土地调查、登记、统计工作形成的资料，由土地行政主管部门归档管理。
第十一条 土地登记以宗地为单位，权属合法，界址清楚、面积准确的予以登记，并报请市、代管市人民政府批准颁发土地证书。
土地权属、界址、面积、用途发生变化的，土地使用者或土地所有者，必须向代管市以上土地行政主管部门申请办理变更登记，更换或更改土地证书。
市辖区和代管市的土地登记，按照国家和省的法律、法规执行。城镇房屋用地登记，按照《广东省城镇房地产权登记条例》的规定办理。
土地登记或变更登记，必须按规定缴纳登记费。
第十二条 市、代管市人民政府应建立土地专项基金，用于农业用地保护、开发和城市基础设施建设，以及编制土地利用总体规划和组织土地调查、征用、开发等项工作。
专项基金来源及其提取比例，由市人民政府另行规定。

第三章 集体所有土地的征用
第十三条 市、代管市人民政府应在总量调控下，根据上级人民政府下达的建设用地指标，编制年度征用集体所有土地的计划，严格审批制度，加强对实施用地计划的监督管理。
市、代管市土地行政主管部门应于每季度末向同级人民政府报告用地情况。
第十四条 征用集体所有土地的批准权限为：
（一）市人民政府和代管市人民政府批准耕地和其他土地的权限，分别按照《广东省土地管理实施办法》第十三条第四款和第三款规定执行；
（二）市辖区人民政府批准城市规划区外的耕地0．2公顷（3亩）以下，其他土地0．666公顷（10亩）以下。
批准每宗用地，同时涉及耕地和其他土地的，其面积总和不得超过前款（一）、（二）项中“其他土地”的最高限额。
行政划拨土地、出让土地使用权和农业用地改为非农业用地的批准权限，按本条第一、二款规定执行。
各级人民政府应建立集体讨论、政府领导成员专人负责的征用土地审批制度，不得多头审批。当年征用土地总量必须控制在上级人民政府下达的年度建设用地计划内。确需超出征用土地计划的，应事先向上级人民政府申请追加征用土地指标。
第十五条 征用集体所有土地，由市、市辖区、代管市土地行政主管部门统一组织实施，其他单位和个人无权征用集体所有土地。
被征地单位必须服从国家建设或城市建设需要，支持和配合征地工作，与土地行政主管部门签订征地补偿协议。不得阻挠征地工作的实施。
第十六条 土地行政主管部门征用集体所有土地，按下列比例限额留出土地：
（一）市辖区可按所征土地总面积的8－10％留出；
（二）代管市可按所征土地总面积的10－12％留出。
留出的土地，应于批准征地的同时按照城市规划统筹划定；供被征地单位发展第二、第三产业，安置剩余劳动力，但不得用于建房出售。
村、镇企业及公共设施、公益事业建设需要使用土地的，依照《广东省土地管理实施办法》第二十二条规定，另行提出用地申请。
第十七条 征用集体所有土地的土地补偿费、青苗补偿费、附着物（含水利设施，下同）补偿费和安置补助费，按照市人民政府制定的补偿标准办理。
补偿标准及控制额度，应根据本市农业统计数据和农副产品市场价格变化情况进行调整，定期向社会公布。
第十八条 青苗补偿费、附着物补偿费，属于个人的，应支付给个人；属集体的，由农村集体经济组织采取农村土地合作基金或农村企业股份合作制等办法进行统一管理，主要用于发展农村集体经济，并可少量用于公共福利事业的建设，不得挪作他用或分配到个人。
安置补助费，应用于被征地人员的安置工作。被征地人员，由用地单位或其他单位安置就业的，按实际安置就业人数拨给安置单位；由劳动部门安置就业的，按实际安置就业人数拨给劳动部门统筹管理；自谋职业的，可按被征地人员每人平均安置补助费40－60％发给个人，余额应
转作待业保险费用；不能就业的，由被征地单位统一管理，作为生活补贴费用。
第十九条 征地补偿费，由土地行政主管部门向建设用地单位统一收取，按协议期限汇入被征地单位的存储金融机构。逾期汇入的，应按协议规定支付延期付款的违约金。
被征地单位应在代管市以上人民政府指定的金融机构设专户存储征地补偿费。
第二十条 被征地单位人员的户口，可按下列规定转为城镇居民户口：
（一）被征地单位的土地全部被征用的，其所属人员的户口可以全部转为城镇居民户口；
（二）部分土地被征用，原人均耕地在0．02公顷（0．3亩）以下的，可将被征用部分土地的原有人员户口或相同数量其他人员户口转为城镇居民户口；
（三）原人均耕地高于0．02公顷（0．3亩），被征地后人均耕地下降到0．02公顷（0．3亩）以下的，可以人均耕地0．02公顷（0．3亩）为标准，将其部分人员户口转为城镇居民户口；
（四）部分土地被征用后，人均耕地面积仍在0．02公顷（0．3亩）以上的，以实际人均耕地面积为标准，将其部分人员户口转为城镇居民户口。
第二十一条 征用土地后的剩余劳动力，由实施征地工作的土地行政主管部门组织被征地单位、用地单位或有关单位采取适当途径，妥善予以安置。劳动部门应指导和介绍被征地单位人员就业。用地单位招工时，在同等条件下，应优先录用被征地的人员。鼓励被征地人员自谋职业。
第二十二条 被征地单位对征地补偿费的使用、非城镇居民户口转为城镇居民户口、劳动力安置等方案和执行情况，应予公布。
对前款规定的执行情况，由被征地单位的上一级主管部门或其所在地的镇人民政府进行监督。

第四章 国有土地的使用
第二十三条 市、代管市土地行政主管部门应会同有关部门编制年度国有土地使用权出让计划，按照法律、法规规定，报经有批准权的人民政府批准后实施。
成片土地的出让，应分期或分片进行。
第二十四条 下列国有土地使用权可以出让：
（一）经依法征用的集体所有土地；
（二）依据《中华人民共和国土地管理法》第十九条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定收回的国有土地；
（三）使用期满后收回的国有土地；
（四）城镇其他可供出让的国有土地。
第二十五条 土地行政主管部门与土地使用者签订的国有土地使用权出让合同，除应具有合同规定的一般内容外，还必须载明下列内容：
（一）土地的座落、四至范围、面积；
（二）土地的规划用途、建设项目的完成年限、自合同签订之日起两年内必须投入的最低建筑费用和建筑面积下限；
（三）建筑容积率、密度等规划设计要求；
（四）市政公用设施建设计划或建设要求；
（五）出让的方式和年限；
（六）土地使用权出让金的金额及缴纳方式和要求；
（七）违约责任。
第二十六条 国有土地使用权依法实行有偿、有期限使用制度。土地使用权的出让，除能源、交通、水利、城市基础设施项目和微利房、解决住房困难户房屋等公益事业以及经市以上人民政府（含代管市）批准、关系国计民生的重点工业工程的用地可以协议方式出让外，其他用地应实
行招标、拍卖。
以协议方式出让国有土地使用权的价格，应向社会公开。
第二十七条 出让国有土地使用权的出让金标准，由市、代管市土地行政主管部门拟订，报同级人民政府批准后实施。
出让金标准，应根据市经济、社会发展状况和用地供求关系，适时进行调整，定期公布。
出让和转让的国有土地及其附着物价格，应由代管市以上土地行政主管部门或其认可的土地评估机构进行评估。
第二十八条 转让国有土地使用权，必须具备下列条件：
（一）已签订土地使用权出让合同，支付全部地价款；
（二）持有土地使用权证；
（三）已按出让合同规定的条件和期限投入资金达到投资总额的25％；属于成片开发房地产的，还应形成工业用地或者其他建设用地条件；
（四）持有土地评估报告。
第二十九条 国有土地使用权有下列情况之一的，不得进行转让：
（一）经人民法院裁定或者判决限制产权转移的；
（二）县级以上人民政府依法收回土地使用权的；
（三）共有的土地使用权，未经其他共有人同意的；
（四）设定抵押权的土地使用权，未经抵押人同意的。
第三十条 国有土地使用权转让时，该地块地价发生增值的，转让者应按国家有关土地增值税的规定缴纳增值税。
第三十一条 依法申请行政划拨土地的，应按《广东省土地管理实施办法》第十二条规定办理。
使用行政划拨土地的单位，应与土地行政主管部门签订土地使用合同。改变用地权属、界址、面积的，应报土地行政主管部门批准。改变土地用途的，还应报城市规划部门批准。
第三十二条 行政划拨的土地发生下列情形之一的，应按国务院规定，报请有批准权的人民政府批准，并由受让方依照法律、法规规定办理土地使用权出让手续，补交出让金：
（一）土地使用权因出售、赠与房屋及附着物发生转移的；
（二）以土地使用权为条件，与他人合作建房或经营房地产的；
（三）以土地使用权或房屋所有权作价入股，与他人合资、合作或联合经营的；
（四）以土地使用权及其地上建筑物、构筑物出租经营的；
（五）以土地使用权及其地上建筑物、构筑物清偿债务的；
（六）改为股份制企业用地的；
（七）原行政划拨土地发生新建、扩建、改建项目的；
（八）以法律、法规准许的其他形式转让的。
第三十三条 依法取得国有土地使用权的使用者，不得闲置土地。闲置土地的，应按《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定征收土地闲置费或无偿收回土地使用权。

第五章 农村居民住宅用地
第三十四条 农村居民兴建住宅，应符合村镇土地利用规划，使用原有的宅基地、村内空闲地和荒山、荒坡地。严格控制使用耕地。
城乡结合部的村、镇，可按城镇规划要求统一改造，兴建农村居民住宅区。
第三十五条 下列人员可申请使用宅基地：
（一）本村有常住户口的村民；
（二）离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女；
（三）回原籍落户的职工、复员退伍军人和离休退休干部；
（四）回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞。
申请使用宅基地者有下列情形之一的，不予批准：
（一）出售、出租、赠与住宅或将住宅用于其他用途后，再申请新的宅基地的；
（二）不合理分户超前建房的；
（三）不符合法定结婚年龄的；
（四）依照法律、法规规定不予批准的其他情形。
第三十六条 申请住宅用地，按下列规定审批：
（一）使用原有宅基地、自然村内空闲地和城市规划区外的荒山、荒坡地建住宅的，应经镇人民政府批准；在城市规划区内利用荒山、荒坡地建住宅的，应经区、代管市土地行政主管部门会同城市规划部门审核，报同级人民政府批准。
（二）使用耕地建住宅，属城市规划区内的，应经区、代管市土地行政主管部门审核，报市、代管市人民政府批准；属城市规划区外的，应经镇人民政府审核，报区、代管市人民政府批准。
农村每户居民兴建住宅用地标准，按《广东省土地管理实施办法》第二十一条第二、第四款规定执行。
第三十七条 经批准使用的农村居民宅基地，属集体所有；宅基地经征用的，属国家所有。农村居民只享有使用权。
国家建设需要调整宅基地时，宅基地使用权人应当服从，并有权依法获得补偿和安置。
第三十八条 农村居民依法取得的宅基地，应限于申请人建房使用，其房产与宅基地使用权不得非法买卖。
农村宅基地使用权人由于举家迁出房屋闲置而需转让房产与宅基地使用权的，其受让人属本规定第三十五条第一款范围者，由转让、受让双方依照本规定第三十六条规定共同申办宅基地用地变更登记手续后，到当地房地产管理部门办理房屋交易手续；受让人不属于本规定第三十五条第
一款范围者，由转让、受让双方到所在地代管市以上土地行政主管部门共同申办土地征用、出让手续后，到当地房地产管理部门办理房屋交易手续。
宅基地未经依法征用、出让，不得用于房地产业的开发经营。

第六章 法律责任
第三十九条 违反本规定第七条第二款规定，侵占或擅自改变依法划定的各类保护区土地用途的，责令退还土地，恢复土地原状，没收违法所得，并按违法改变用途的土地面积处以每平方米15元的罚款。在该地块被侵占或擅自改变用途后新建有建筑物及其他设施的，由代管市以上土
地行政主管部门会同有关部门予以没收或责令限期拆除。其中，在农田基本保护区搞非农业建设的，依照《广东省基本农田保护区管理条例》有关规定处理。
第四十条 违反本规定第十三条第二款规定因不报告用地情况造成突破用地指标的，违反第十四条、第三十六条规定越权批地或故意突破用地指标的，其主管领导人和直接责任人，由上一级人民政府视情节轻重给予行政处分。
违法越权审批的土地，其批准文件无效。越权批准占地的在建项目，责令停建或拆除。用地单位和个人由此造成的经济损失，由原审批机关予以赔偿。
第四十一条 违反本规定第十五条第一款规定，擅自与被征地单位签订协议，非法取得集体所有土地的，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定处理。
第四十二条 违反本规定第十五条第二款规定，被征地单位拒不签订征地补偿协议、不按期交付已征用土地的，以及违反本规定第三十七条第二款规定不服从宅基地调整的，经代管市以上人民政府批准，责令其限期交出土地。
第四十三条 违反本规定第十六条第二款及第三十八条第一款、第三款规定，以留出的土地建房出售，非法买卖宅基地房或以宅基地进行房地产开发的，对于受让方不发给产权证；对于转让方、开发经营者，没收违法所得。严重影响城市规划的，应责令限期拆除。
第四十四条 违反本规定第十八条规定，截留、挪用征地补偿费的单位，应责令退赔，并按非法侵占用款数额的20－30％处以罚款，其直接责任人由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；私分或非法侵占征地补偿费的个人，应责令其限期退赔；触犯刑律的，移送司法机关依法
追究刑事责任。
第四十五条 违反本规定第三十一条第二款规定，未经批准改变行政划拨土地用途和不按第三十二条规定补交出让金的，没收违法所得，并处以违法所得总额30－50％的罚款。
第四十六条 阻挠、破坏征地工作，应当给予治安管理处罚的，由公安机关处理；触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第四十七条 本章规定的行政处罚和行政强制措施，条款中未规定处理机关的，均由代管市以上土地行政主管部门决定和执行。
当事人对本规定的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内，向作出行政处罚决定机关的上级主管机关申请复议，对复议决定不服的，在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉；也可以在接到处罚决定书十五日内，直接向人民法院起诉。期满不申请复议、
不起诉、又不履行的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第四十八条 国家机关工作人员在土地管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第四十九条 征收撂荒农业生产用地费、行政划拨土地补交出让金和征收闲置土地费的标准，由市人民政府另行规定。
第五十条 本规定所称的“以上”、“以下”，均包括本数。
第五十一条 本规定自1995年3月1日起施行。1984年11月22日广州市人民代表大会常务委员会颁布施行的《广州市国家建设征用土地和拆迁房屋实施办法》同时废止。

附：法律、法规有关条文
一、《中华人民共和国土地管理法》
第十九条 使用国有土地，有下列情形之一的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：
一、用地单位已经撤销或者迁移的；
二、未经原批准机关同意，连续二年未使用的；
三、不按批准的用途使用的；
四、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第十三条 开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。一次性开发一万亩以上二万亩以下土地的，须经国家土地管理局批准；一次性开发
二万亩以上土地的，须经国务院批准。
第三十一条 依照《土地管理法》第四十七条的规定，对违法者除没收其非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法所得50％以下的标准执行。
三、《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十五条 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以
无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
四、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第四十七条 无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。
对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。
无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。
五、《广东省土地管理实施办法》
第十二条 国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，必须按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的用地审批程序，办理用地手续。
建设单位向县级以上人民政府国土管理部门提出申请用地报告时，应同时提交下列附件：建设项目的批准文件；计划部门下达的年度固定资产投资计划或预备项目计划；征用、划拨土地地形图；设计部门绘制的项目平面布置图；征用、划拨土地的补偿安置方案；环境保护等有关部门提
出的书面审查意见。在城市规划区内申请建设用地的，还应提交城市规划部门核发的建设用地规划许可证。
第十三条第三款 省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。
第十三条第四款 广州市、深圳市人民政府批准耕地五百亩以下，其他土地一千亩以下。
第二十一条 乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要使用耕地的，必须从严控制。每户用地限额：
平原地区，八十平方米以下；丘陵地区，一百二十平方米以下；山区，一百五十平方米以下。但在人多地少地区和城市郊区以及乡（镇）非农业户，六十平方米以下。
各市、县（区）人民政府可在以上用地限额内结合本地实际情况，规定具体用地标准。
华侨、港澳同胞和台湾同胞兴建住宅用地，参照当地标准，可在增加百分之二十的额度内给予照顾；超过限额的，报县级人民政府批准。
第二十二条 乡（镇）、村企业和公共设施、公益事业建设需要使用土地的，必须经乡（镇）人民政府审核，持县级以上人民政府批准的计划任务书或其他批准文件，向县级人民政府国土管理部门提出用地申请，按照本实施办法第十三条的批准权限规定办理，并按照本实施办法第十四
条、第十五条规定支付补偿费。
六、《广东省基本农田保护区管理条例》
第二十条 违反本条例规定，在基本农田保护区内搞非农建设的，由国土管理部门责令限期拆除，恢复耕种条件，并按国家和省土地管理法规的有关规定处理，应并处罚款的，按实际占用面积每平方米罚三十元至五十元。


（1997年12月1日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过）


广州市第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议审议了广州市人民政府《关于提请审议〈广州市土地管理规定〉（修订草案）的议案》决定对一九九五年三月一日起施行的《广州市土地管理规定》作如下修订：
一、第三十九条修订为：“违反本规定第七条第二款规定，侵占或擅自改变依法划定的各类保护区土地用途的，责令退还土地，恢复土地原状，没收违法所得，并按违法改变用途的土地面积处以每平方米15元的罚款。在该地块被侵占或擅自改变用途后新建有建筑物及其他设施的，由
代管市以上土地行政主管部门会同有关部门予以没收或责令限期拆除。其中，在农田基本保护区搞非农业建设的，依照《广东省基本农田保护区管理条例》有关规定处理。”
二、第四十二条修订为：“违反本规定第十五条第二款规定，被征地单位拒不签订征地补偿协议、不按期交付已征用土地的，以及违反本规定第三十七条第二款规定不服从宅基地调整的，经代管市以上人民政府批准，责令其限期交出土地。”
三、第四十三条修订为：“违反本规定第十六条第二款及第三十八条第一款、第三款规定，以留出的土地建房出售，非法买卖宅基地房或以宅基地进行房地产开发的，对于受让方不发给产权证；对于转让方、开发经营者，没收违法所得。严重影响城市规划的，应责令限期拆除。”
四、第四十四条修订为：“违反本规定第十八条规定，截留、挪用征地补偿费的单位，应责令退赔，并按非法侵占用款数额的20－30％处以罚款，其直接责任人由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；私分或非法侵占征地补偿费的个人，应责令其限期退赔；触犯刑律的，移送
司法机关依法追究刑事责任。”
五、第四十五条修订为：“违反本规定第三十一条第二款规定，未经批准改变行政划拨土地用途和不按第三十二条规定补交出让金的，没收违法所得，并处以违法所得总额30－50％的罚款。”
六、删去第四十六条。
七、第四十七条修订为：“阻挠、破坏征地工作，应当给予治安管理处罚的，由公安机关处理；触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。”
八、第四十八条第二款修订为：“当事人对本规定的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内，向作出行政处罚决定机关的上级主管机关申请复议，对复议决定不服的，在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉；也可以在接到处罚决定书十五日内，直接向
人民法院起诉。期满不申请复议、不起诉、又不履行的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。”
九、第四十九条修订为：“国家机关工作人员在土地管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。”
十、删去第四十六条后，第四十七条至第五十二条依次改为第四十六条至第五十一条。
本决定自公布之日起施行。
《广州市土地管理规定》根据本决定作相应修正，报请广东省人民代表大会常务委员会批准后重新公布。



1995年1月31日
一、从当前侦查监督队伍能力面临的主要问题看加强能力建设的重要性

近年来，全国检察机关侦查监督部门高度重视队伍建设，特别是把加强能力建设作为推动侦查监督工作科学发展的重要抓手，在理念引导、制度规范、案件评查、人员储备等方面下功夫，全国侦查监督队伍整体素质不断提升，监督能力不断增强，办案水平不断提高，为侦查监督职能的发挥提供了有力的人才保障。但是，面对新形势、新任务，侦查监督队伍能力还存在以下矛盾和问题:

(一)侦查监督业务与人员数量、素质的结构性矛盾。近些年来，我国刑事案件总数居高不下，审查逮捕案件呈上升趋势，立案监督、侦查活动监督工作量也不断加大，但侦查监督部门人员年均增长速度明显低于年人均办案量的增长速度，有的基层院侦查监督部门年人均办案量达200余件。同时，侦查监督部门还承担着综治维稳、打黑除恶、扫黄打非、禁毒禁赌、保护知识产权等30多项专项工作。特别是近年来随着司法改革的深化、三项重点工作的推进以及刑事诉讼法的修改，侦查监督职能不断拓展，任务不断增加，一些地方特别是基层院的侦查监督部门案多人少任务重的矛盾十分突出。

(二)新的执法理念与传统办案习惯的矛盾。近年来，中央和高检院先后提出了构建社会主义和谐社会、贯彻宽严相济刑事政策、深入推进三项重点工作以及“六观”、“六个有机统一”等重要思想，要求检察工作由传统的重打击轻保护、重配合轻监督、重办案轻服务向打击与保护并重、配合与监督并重、办案与服务并重转化，对侦查监督工作传统的执法理念和办案习惯产生了巨大冲击，侦查监督部门必须转变执法理念、调整工作思路、改进工作方法，以适应新时期对执法能力的新要求。但是，传统办案习惯在一些同志思想中仍然存在，在很大程度上制约了侦查监督人员能力素质的提高，直接影响办案质量。

(三)新任务新要求与传统工作方式的矛盾。深化司法改革丰富了侦查监督的内涵和外延，对侦查监督工作方式转型提出要求。如，审查逮捕由简单的“办手续”向司法审查转变，证据审查的重心由真实性向真实性与合法性并重转变，办案工作由单纯的依法处理向依法处理与风险评估、释法说理、化解矛盾同步进行转变，等等。同时，深入推进三项重点工作也对侦查监督人员化解矛盾纠纷、推进管理创新、做好群众工作、应对引导舆情等提出新任务。这些，对侦查监督人员的证据审查能力、案件分析能力、依法决断能力、纠正违法能力、释法说理能力以及服务大局能力、群众工作能力等都提出了更多、更高的要求。但是，传统工作方式的转型不可能一蹴而就，适应这种转型要求的工作能力也不可能短时间提高。

(四)侦查监督骨干力量流动频繁与专家型、专门型人才需求的矛盾。人员相对稳定是保证工作持续发展的前提和基础。侦查监督业务面广线长，法律性、政策性、敏感性较强，工作经验需要长期积累，因而需要一支专业、稳定的侦查监督队伍。目前，侦查监督部门力量不足、业务骨干流动频繁问题比较突出。特别是基层院侦查监督部门人员普遍紧张，业务骨干更是欠缺。

面对侦查监督工作持续发展对侦查监督能力提出的新要求，采取切实有效措施进一步加强侦查监督能力建设就成为刻不容缓的重要任务。

首先，加强侦查监督能力建设，是侦查监督工作适应新发展、应对新挑战的需要。当前，侦查监督部门依法打击犯罪、化解矛盾纠纷、维护社会稳定的难度加大，要求增高，执法环境日趋复杂，特别是司法改革的深化和刑事诉讼法的再修改，赋予侦查监督部门一些新的职责任务。只有切实加强能力建设，全面提高侦查监督队伍的整体素质，才能适应新形势、新任务的要求，更好地担负起宪法和法律赋予的神圣职责。

其次，加强侦查监督能力建设，是依法正确履行职责、提高办案质量的需要。侦查监督部门集打击犯罪与维护人权、保障诉讼与监督诉讼两方面功能于一身，处于检察机关履行刑事诉讼监督、应对化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的前沿。侦查监督职能的行使是通过办案来实现的，如果办案质量不高或出现错案，不仅损害法律实施，而且会侵害当事人的合法权利。加强侦查监督能力建设，是不断提高执法水平，确保办案质量的客观要求。

再次，加强侦查监督能力建设，是提高执法公信力和树立检察机关良好形象的需要。随着人民群众法治意识、维权意识、监督意识的增强和侦查监督环节检务公开、释法说理和群众工作的深入推进，侦查监督工作与人民群众接触的场合越来越多，接受群众投诉、媒体监督和公众评议的机会也越来越多，人民群众往往通过具体办案人员的言谈举止、工作表现来评判整个检察队伍的素质和形象。只有切实加强侦查监督能力建设，全面提高队伍的综合素质和专业化水平，才能更好地展示检察机关良好的执法形象，不断提高检察机关的执法公信力。

二、侦查监督能力的基本内涵

侦查监督能力是一个不断发展变化的范畴，随着侦查监督任务的拓展、党和政府中心工作的调整、刑事司法政策和法律规定的变动等而有不同要求。但是万变不离其宗，这个“宗”就是侦查监督职能的规律性。

从宏观层面讲，侦查监督能力包含以下几层含义:一是履职能力，即依法履行审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项职责，及时准确打击犯罪、依法保障人权、有效纠正违法，实现办案法律效果、政治效果和社会效果相统一的能力。二是服务能力，即服务党和政府中心工作、服务经济社会发展的能力，在现阶段主要体现为立足职能深入推进三项重点工作，参与加强和创新社会管理，维护社会稳定，促进社会和谐，保障经济又好又快发展的能力。三是创新发展能力，即把握侦查监督工作规律，创新完善工作机制，实现科学发展的能力。侦查监督能力的外在表现是侦查监督工作各方面所取得的业绩。侦查监督能力的主要实现方式是相关法律规定的健全、工作机制的完善和队伍素质的提高。

从具体业务层面分析，侦查监督能力主要包括以下七个方面的岗位技能:

(一)证据审查和分析、判断能力。即在侦查初始阶段证据尚不充分、确定而审查逮捕办案期限又较短的情况下，进行证据审查、分析、判断，并据之准确认定案件事实、判定案件性质的能力。这种能力是与侦查监督职责特点相适应，居于侦查监督业务核心地位的能力，是侦查监督人员必须着力提高的关键本领。

提高证据审查和分析判断能力，应成为侦查监督能力建设的重中之重的任务。当前，要重点提高对重大复杂疑难及新类型案件的证据审查能力，包括全面审查涉及罪与非罪、此罪与彼罪及有无逮捕必要的各种证据，准确甄别、把握“有证据证明有犯罪事实”逮捕证明标准。要提高介入侦查、引导取证以及通过审查案卷材料、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取律师意见和审查同步录音录像等核实证据和依法排除非法证据的能力，准确认定案件事实，切实防止错捕、漏捕。

(二)法律适用和政策运用能力。即在刑事政策指导下依法准确认定案件性质，正确作出司法决断的能力。它要求侦查监督人员熟练掌握和正确理解刑事法律和相关司法解释的规定，善于从犯罪的本质特征把握行为性质，按照主客观相统一的原则正确区分罪与非罪、此罪与彼罪的界限。法律适用要与刑事政策的运用相结合，当前特别要提高对于宽严相济刑事政策的认识和运用能力。对不同的犯罪行为，对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节，对实体处理和强制措施运用，都应充分体现宽严相济的要求，依法该严则严、当宽则宽、宽严有度。这一政策体现在审查逮捕中，就是既要保持对严重犯罪的打击力度，当捕则捕，又要尽可能减少轻微刑事案件的羁押，关键是要提高对逮捕必要性的审查判断能力。修改后的刑事诉讼法关于逮捕条件的细化，体现了司法实践对于逮捕必要性审查的需求，侦查监督人员应当结合现行司法文件关于逮捕必要性的规定，认真学习领会，做到融会贯通，切实增强从涉嫌犯罪的性质、情节、犯罪嫌疑人的人身危险性以及诉讼保障条件等方面审查判断逮捕必要性的能力，坚持少捕慎捕，减少不必要的羁押。

(三)发现和纠正违法的能力。它要求侦查监督人员熟悉侦查知识，把握侦查活动特点和规律，善于通过介入侦查、审查案件材料、讯问犯罪嫌疑人和受理投诉等，察微析疑，及时发现违法线索，有效纠正违法行为，保障侦查活动依法进行。有效纠正违法的前提是准确认定违法，因此要提高调查核实违法的能力。纠正违法要突出重点，讲究方式方法和工作艺术，善于与侦查机关进行沟通协调，处理好加强监督与配合支持的关系，努力做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督，提高监督质量，注重监督效果。

(四)案件汇报和文书制作能力。案件汇报是办案的重要环节，案件汇报能力是侦查监督人员必备的重要技能之一。案件汇报水平如何，不但反映办案人员的工作作风、法律政策水平和对案件事实、证据的把握程度，而且直接影响院领导在案件定性、捕与不捕等重大问题上所作决策的正确性。制作《审查逮捕意见书》是案件能否汇报清楚的关键。一份好的《审查逮捕意见书》首先要做到事实概括清楚、准确，证据排列有序、分析透彻，案件定性和法律适用正确，案件处理意见明确、理由充分;同时要做到格式规范，层次清晰，简繁得当，重点突出，文字精练。每个侦查监督人员都必须学会制作《审查逮捕意见书》并不断提高制作水平。侦查监督其他法律文书和工作文书的制作也是侦查监督人员应当熟练掌握的基本技能，当前特别需要加强说理文书和检察建议书的制作能力。

(五)释法说理能力。加强释法说理是侦查监督职能本身的内在要求，也是做好新形势下群众工作、构建社会主义和谐社会对侦查监督工作提出的新要求。“说理”本身应做到“说得清、有依据、能服人、解心结”。它需要说理者具备深厚的法律功底、丰富的实践经验、高明的沟通技巧和较强的语言表达能力，做到说理全面客观，论证充分有力，语言通俗易懂，使案件当事人或监督对象心悦诚服地认可和接受检察机关依法作出的决定。当前，要特别注重提高对当事人的释法说理能力，既保障其知情权，又向其宣传法律知识，并给其发表意见的机会，使其感到被尊重，减少质疑、对抗乃至申诉上访等。

(六)防范化解社会矛盾、做群众工作的能力。新时期的侦查监督工作不能再就案办案，而必须将依法办案和化解矛盾结合起来，切实防止因办案的简单化或处理不当而引发、激化社会矛盾，发生极端事件。在审查逮捕、立案监督和侦查活动监督各个环节都要加强执法办案风险评估，对于有办案风险的案件，要在坚持依法办案的前提下，积极采取有效措施对当事人进行心理疏导，做好可能出现的突发事件或社会舆情的应对预案。对于因民间纠纷引发的轻微刑事案件，要主动做双方当事人的矛盾化解工作，具备和解条件的，积极促使双方自愿达成刑事和解。这就要求侦查监督人员提高对执法办案风险的分析评估能力、突发事件的应急处置能力、社会舆情的应对引导能力，以及了解群众心理、化解群众心结、疏导群众情绪、平复群众怨愤等做群众工作的能力。

(七)参与加强和创新社会管理的能力。侦查监督人员要根据深入推进三项重点工作的新要求，立足侦查监督职能，延伸监督触角，主动融入社会管理格局，不断提高参与加强和创新社会管理的能力。要树立大局意识，不断充实专业知识，认真负责地履行好所承担的各类加强社会管理的专项工作，配合有关部门加强社会治安综合治理和对流动人口、特殊人群、非公有制经济组织、新社会组织、信息网络等的服务管理，促进社会管理体系建设。提高分析研判社会治安动态的能力，针对刑事案件的多发领域、社会关注的热点问题、类案发生的特点规律，及时准确地向党委、政府和有关部门提出加强和创新社会管理的检察建议。

三、加强侦查监督能力建设的主要措施

(一)以开展政法干警核心价值观教育实践活动为载体，切实加强思想政治建设，增强侦查监督人员立足职能服务大局的自觉性和能力。要把思想政治建设放在侦查监督能力建设的首位，始终坚持用马克思主义中国化的最新理论成果武装头脑，牢固树立和践行“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法核心价值观，坚持“六观”、“六个有机统一”，努力培养和提高侦查监督人员的政治素养、理论水平、大局意识和职业道德，不断增强政治敏感性和政治鉴别力，确保侦查监督工作始终坚持正确的政治方向，提高立足本职工作为经济社会发展大局服务的自觉性和能力。

(二)努力打造“学习型”侦查监督部门，丰富侦查监督人员的专业素养和知识储备。侦查监督人员要把学习作为一种政治责任、精神追求和生活态度，紧跟时代发展和形势任务变化，认真查找自身差距，切实养成勤奋学习、终身学习、学习工作化、工作学习化的良好习惯。要健全学习制度，鼓励侦查监督人员参加业务学习和学历学位教育。通过搭建网络平台、建立学习论坛、业务沙龙等多种形式，为侦查监督人员充实法律知识、深化理论学习、交流工作经验创造条件。要学习掌握侦查知识和基本技能，学习科技、经济、金融、财税、证券、期货、知识产权等专业知识，加强知识储备，满足办案之需。