在现代我国纠纷解决的理论和实践中，调解程序的存在既会弥补审判的缺失，又有助于实现法律的发展。因此，调解制度再次得以复兴，调解水平逐渐得以提高，调解阶段稳步得以发育，调解程序发展到高级阶段，会产生当事人在一定的社会关系的前提下强调自己的主张的正当性和合理性、并且服从合乎正义的判断的论证样式。【1】笔者所工作的人民法庭地处乡村社会，在根据乡村社会的地域环境和案件类型，乡村人民法庭应当充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与人民调解这种非诉讼纠纷解决方式直接的衔接机制，根据《人民调解法》第33条第1款规定，诉讼与人民调解的衔接主要表现在调解协议的司法确认上。下文笔者将结合在司法实践中的认知和经验从诉前调解程序的规范、性质、理论和运行四个方面进行分析。

　　一、诉前调解程序的规范依据

　　2010年8月28日，第11届全国人民代表大会常务委员会第16次会议通过《中华人民共和国人民调解法》（简称《人民调解法》），其立法目的在于：完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定。在此法通过以前，实践中推动建立了声势浩大的“大调解”纠纷解决机制，强调实行司法调解、人民调解、行政调解的并用和联动，进而形成“三位一体”的大调解格局。

　　2010年11月8日，最高人民法院向各高级法院下达了《关于认真学习和贯彻(中华人民共和国人民调解法)的通知》（简称《贯彻调解法通知》）,要求各级法院进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则，加强与人民调解在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合。

　　二、诉前调解程序的性质界定

　　由于部门和利益群体之间的反复博弈，《人民调解法》对于存有争议的诉讼前置问题采取搁置策略，以避免引起冲突和质疑。【2】而《人民调解法》第31条第1款明确规定人民调解协议具有法律约束力，并于第33条第1款确立了司法确认程序，这说明人民调解的诉讼前置是倡导性前置，而非强制性前置，在我国人民调解实践经验还不充足、价值认同还不统一、操作技术还不成熟、规范程序还不完善、理论知识还不充足、制度设计还不完善等缺失环境下，倡导性前置有利于培育自主协商、社会诚信、纷争和解的文化，并分担司法日益繁重的现代化压力，形成人民调解和诉讼程序的合理衔接。

　　根据《贯彻调解法通知》，基层人民法院对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解，实践中，乡村人民法庭根据案件的性质类型和社会结构发现两造具有可以向相同的人民调解委员会申请调解，就会询问起诉方是否获得人民调解委员会出具的调解意见书（不管调没调成功，只要求实行了纠纷“过滤”），因为调解委员会具有接近纠纷发生地域的优势，获取纠纷相关信息的途径更为丰富，判断纠纷当事人的品格更为准确等法庭所不具备的天然禀赋，在当前的乡村司法中，人民调解委员会的调解文书在查清事实、分清是非方面是分量很重的证据，从而政策性、实践性、能动性的增加了诉前调解运行的频率。而且，从司法方式与社会的对应关系看，大调解的机制以及对调解手段的强调虽然具有普遍意义，但应当说更适合于农村地区，适合于乡土社会、熟人社会。【3】

　　虽然乡村司法的社会土壤已经不再是一个依土而生、以土而富的乡土社会，但是，以血缘、地缘为连结点的缩小化熟人社会和以业缘、趣缘为链接点的扩大化熟人社会决定着乡村司法地处熟人社会之中。人民法庭为了及时有效的接近案件的客观真实，发挥人民调解委员会在接近纠纷发生地域客观公正记录纠纷事实的作用，当事人出具相应的调解文书能够作为分量很重的有效证据。因此，笔者认为，诉前调解前置是一种倡导性的立法前置和引导性的司法前置。

　　三、诉前调解程序的理论思考

　　我国《人民调解法》将人民调解定位为公益服务，人民调解工作所需经费由县级以上地方人民政府给予必要的支持和保障，并对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。

　　从规范性分析上看，人民调解必然将乡村人民法庭的一部分案件于诉前过滤掉，在乡村社会没有实质性的变迁之前，诉诸人民法庭纠纷的形态和纠纷的数量是稳定的，人民调解过滤掉的那部分能够进入诉讼的案件必然会与乡村人民法庭形成资源竞相汲取的关系，乡村人民法庭案件数量的降低是否需要调整人员配备规模、财政经费额度、物质装备配置等情况，更为重要的是是否需要对乡村人民法庭重新制定工作任务、业务范围、考核标准和评估体系。在新型纠纷和“难办”案件中，乡村人民法庭和人民调解委员会如何实现合理的分工和有效的衔接，无疑，人民调解委员会在“难办”案件中发挥的作用更小，在某些情况下，由于人民调解委员会成员的依法调解能力欠佳甚至会将案件司法化和难办化。

　　实际上，有些纠纷即使产生了也不会（不符合起诉要件）或者不能（符合起诉要件但由于经济约束等原因没有起诉）进入诉讼程序，人民调解委员会具有人民性，其所拥有的基层调解网络，天然的亲和力和接近性最大限度地调动乡村群众的参与，其工作职能应当定位于纠纷预防、道德教化、乡村治理、动员和组织等方面的社会功能；在纠纷的解决上尽量化解不会、不能以及不宜（进入诉讼程序有碍于善良风俗和社会和谐）进入诉讼程序的纠纷；在乡村人民法庭的诉讼过程中，法庭可以通过委托调解等方式吸收人民调解参与司法辅助活动，人民法庭的调解是依法调解，人民调解委员会的调解是不违法调解，在诉讼程序中，吸收人民调解参与司法辅助活动，必然增加人民调解依法调解的意识和水平，为今后人民调解的依法调解趋向奠定实践基础和积累宝贵经验。

　　《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第4条第2款规定的调解协议司法确认受理条件和第7条 规定的确认调解协议效力的消极条件是《人民调解法》第3条所不能涵盖的，而且人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费用，就等于说司法确认不是人民法院的结案方式，不会对审判人员增加工作业绩和相应激励，但对调解协议司法确认的合法性判定必然需要审判人员智识的努力、精力的耗费和工作的增加，这也是为何有些法院没有至今没有“调确字”案号的实践性原因，但不是不存在司法确认的实践，该种实践以调解终结纠纷的形式存在。

　　四、诉前调解程序的运行分析

　　众所周知，法定的财政负担使法院告别了以开发案源来保障经费的窘迫时代，这只是一种规范性的表达和结果性的取向，实践性的认知和过程性的关注会使我们发现法院仍然在依靠诉讼收费维持运转。否则，同样是依靠国家财政负担法院和检察院在大多数基层地区为何会在人头工资以外的其他方面表现出很大的差异。多数县级法院以收纳的诉讼费维持运转，到了县级财政负担的时候再以所收诉讼费总额同应拨付财政额度进行核算，多交少补，从账面上看，法院确实依靠国家财政维持运转，但是，却也时常会听到法院内部“借”诉讼费办事的消息。

　　人民调解委员会不收取调解费，依靠地方财政负担维持运转，人民调解的实际经费运转情况如何就需要进行实证性的调研。首先，人民调解委员会的经费情况总会受到当地经济发展状况和财政收支状况的制约；其次，地方财政并不是随时都可以应人民调解委员会经费之所需及时进行拨付，总有时间差的运转情形；再次，人民调解委员会经费的情况还有看其同政府部门的争取和交涉的能力、方式、内容、过程和结果，甚至还有看地方关键领导的态度取向、重视程度、关注深度等。

　　如果人民调解的经费不能及时保证，那么，人民调解的广度、深度和效果就会大打折扣，同时，人民调解的调解补助激励也将使人民调解委员把工作的重点放在对容易实现对进入诉讼程序“过滤”的纠纷上，在这些容易解决的纠纷上，人民调解委员和乡村人民法庭审判人员会产生经济资源的竞相汲取，而乡村人民法庭对调解协议的司法确认又可能依法予以否定，如果这样的话既增加了当事人的成本支出，又造成了人民调解同诉讼程序的人为断裂和纠纷解决人员间的不当内耗，更损害了纠纷解决体系的职能分工和国家社会控制的制度效用。

　　五、小结

　　在新修订的《民事诉讼法》第194条中，仍然规定了倡导性的诉前调解程序，由当事人自愿申请进行调解协议的司法确认。然而，如何在规范上科学合理规定依《人民调解法》达成调解协议的司法确认要件和在实践中现实妥当的协调人民调解和司法确认的机制定位、功能衔接、适用限度和经费保障，将是一个确保调解协议司法确认程序得以顺利运行、获得实效、合理构建的前提。

　　
参考文献

【1】季卫东著：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，中国法制出版社2004年版，第46-47页。

【2】范愉：《(中华人民共和国人民调解法)评析》，载《法学家》2011年第2期。

【3】龙宗智：《关于“大调解”和“能动司法”的思考》，载《政法论坛》2010年第4期。


　　（作者单位：陕西省南郑县人民法院）
山东省菏泽市人民政府


菏泽市人民政府关于印发《菏泽市城市规划区土地收益管理办法》的通知

菏政发〔2003〕58号





各县区人民政府,市政府各部门,市属各企业,各大中专学校:

　　《菏泽市城市规划区土地收益管理办法》已经市政府第6次常务会议研究通过,现印发你们,望认真贯彻实施。

　　 二○○三年十二月十八日

　　菏泽市城市规划区土地收益管理办法

　　第一章　总　　则


　　第一条　根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《山东省人民政府关于加强国有土地使用权出让金征收管理的通知》(鲁政发〔1997〕78号)、山东省财政厅和山东省国土资源厅制定的《山东省新增建设用地土地有偿使用费征收管理使用暂行办法》(鲁财综〔2001〕30号)等法律法规及有关规定,为进一步规范和加强菏泽市城市规划区土地收益管理,科学合理利用土地资金,推进菏泽市城市化的进程,特制定本办法。

　　第二条　本办法适用于城市规划区内土地收益的收支管理和涉及土地的其他财政性资金的收支管理。

　　第三条　土地收益主要指国有土地有偿使用收入,主要包括土地出让金、土地租金、国有土地作价出资(入股)、授权经营及分红、新增建设用地土地有偿使用费收入。涉及土地的其他财政性资金主要指规划建设占用耕地指标有偿调剂收入、易地耕地占补平衡项目资金和取得的耕地开垦费或保证金等。

　　 第二章　土地出让金的管理


　　第四条　土地出让金是指国土资源部门将土地使用权出让给使用者,按规定向受让人收取的土地出让的全部价款(指土地出让的交易总额)。土地出让金必须全部上缴“土地出让金财政专户”,实行收支两条线管理。

　　第五条　市国土资源局组织待出让土地的丈量、清点、评估等前期准备工作和征用、转用地手续的报批工作,并在前期工作完成后的5个工作日内将申请供地文件及有关材料报市政府办公室;市政府办公室应及时报分管市长审批,一般3个工作日内形成正式批复文件。市国土资源局根据市政府批准供地文件和宗地测绘情况、评估意见,合理确定起始地价。

　　第六条　起始地价确定后,市国土资源局应于3个工作日内在市级以上新闻媒体发布公告,公告出让土地的有关信息,公告期限30天。公告期的最后1天,市国土资源局或市城市综合开发办公室应组织出让土地使用权的招标、拍卖;不能组织招标拍卖的应进行挂牌,挂牌期顺延10个工作日。

　　第七条　土地出让成交后,市国土资源局根据土地出让合同填写《土地出让金专用缴款通知书》,20日内由土地竞得者将土地出让金全部价款直接缴入市土地出让金财政专户。市财政局给土地竞得者开具“土地出让金专用票据”后,市国土资源局方可办理土地登记手续,核发土地使用证。

　　第八条　城市综合开发项目取得的收益应于开发合同签定后10日内全部缴入市土地出让金财政专户。

　　第九条　土地出让金缴入财政专户后,市国土资源局应及时核算该宗土地出让成本,填写土地出让金清算单(须有经办人、分管局长签字),与申请返还成本文件及费用支出的原始单据复印件等相关资料在5个工作日内送市财政局。

　　第十条　市财政局在收到申请文件后1个工作日内将土地出让成本从土地出让金财政专户中拨出。土地成本项目主要包括:

　　1.补偿性支出。包括:土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地面附着物补偿费、拆迁补偿费、耕地占用税等。

　　2.开发性支出。指征用土地之后,用于土地的各项开发费用(不含市政大配套费用)。具体包括:出让土地所在小区范围内发生的基础设施建设费(即道路、供水、供电、供气、排水等支出)和公共配套设施费。拆迁建筑物回收的残值应当及时入帐,冲减开发费用。

　　3.银行贷款利息。指为收购、开发出让的土地而支付的银行贷款利息。

　　第十一条　财政部门依照规定按土地出让金总额扣除成本后余额的2%安排土地出让业务费,随同土地出让成本拨付市国土资源局,用于列支土地出让过程中发生的土地测绘费、评估费、拍卖手续费、公告费、招商推介费、制图及文本制作费、工作人员业务培训费等费用。根据部门综合预算安排的土地出让业务费不足支付实际发生的上述费用时,可由市国土资源局据实写出专题申请,由市财政局研究报批。

　　第十二条　市国土资源局收到市财政局拨入的土地出让成本后,应于2个工作日内将出让土地的补偿费用按属地关系拨付两区财政局,由牡丹区政府和开发区管委会具体组织兑付,并做好土地公开出让后的群众性工作。

　　第十三条　市区出让土地涉及的耕地占用税计入成本返还市国土资源局后,由其上缴市农税局征收机关,市农税局机关再按属地原则分级次入库。

　　第十四条　土地出让金总额扣除成本及土地出让业务费后的余额为土地出让纯收益,由市财政局及时缴入国库。入库的土地出让金纯收益首先按入库额的10%提取土地储备资金(专项用于拟转让土地的前期储备支出),之后,按市政府《关于加强市区国有土地出让收益管理的通知》(菏政发〔2003〕32号)要求安排支出,主要用于城市基础设施建设、土地储备资金、土地开发及农业开发等。城市基础设施建设主要包括:1.工程性基础设施建设:包括城市水系建设、道路建设、给水排水、环境保护、防灾安全等工程设施建设。2.市政工程设施:主要包括城区的道路、桥涵、防洪、下水道、排水沟渠、污水处理等设施。3.园林绿化设施:指城市公共绿地、公园、动物园、植物园、苗圃及重要景区、景点等设施。4.环境卫生设施:指生活垃圾处理场、转运站、清运工具、公共厕所、街道洒水、扫雪等设施。5.其他公共设施:指公用消防设施、一般的人民防空设施、交通标志(路标、路灯)等设施。

　　第十五条　返还两区的土地出让金纯收益使用时,必须由两区提出项目申请,报市政府批准后,专项用于项目建设。市留成的土地出让金纯收益,由市发展计划委、规划局、建设局、市政局、房产局、法制办、财政局、国土资源局和城市综合开发办公室对呈报的城市基础设施建设、土地开发等项目进行筛选审查,共同提出安排使用意见,报市政府批准。金额在50万元以下的(含50万元),须经分管市长批准;金额在50—300万元之间的(含300万元),须经分管市长报市长批准;金额在300万元以上的,须提交市政府常务会议研究决定。市国土资源局根据市政府批复意见落实拨款单位及账户,将政府批件及账户名称、账号一并送市财政局,市财政局于1个工作日内拨出资金。

　　土地租金及国有土地作价出资(入股)、授权经营及分红收入亦按上述程序办理。

　　 第三章　新增建设用地土地有偿使用费的管理

　　第十六条　新增建设用地土地有偿使用费是国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时,向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的市、县人民政府收取的平均土地纯收益。市、县人民政府用地时,由财政部门按省国土资源部门下达的《新增建设用地土地有偿使用费缴款通知书》,填制“一般缴款书”,按规定比例就地入库,30%缴入中央金库,70%缴入省级金库。

　　第十七条　缴入省级金库的新增建设用地土地有偿使用费,年底由省财政统一结算,按市级10%、县级40%的比例返还,市辖区上缴的新增建设用地土地有偿使用费,全部由市统一安排使用。

　　第十八条　新增建设用地土地有偿使用费按照耕地占补总量动态平衡的原则,专项用于中小型耕地开发复垦、整理项目。县分成资金由市财政局按规定比例核算后,经市财政局、市国土资源局共同研究后及时拨付各县。市级留成部分按上半年和下半年分两批安排土地开发、复垦、整理项目。

　　具体程序是:1.市国土资源局、市财政局联合召开市级土地复垦整理项目申报工作会议,由县区国土、财政部门共同行文申报土地复垦整理项目,建立市级耕地开发、土地整理项目库;2.市国土资源局、市财政局从项目库中共同筛选项目,考察论证,据实确定项目资金补助意见。项目落实后,市国土资源局、市财政局与县国土、财政部门共同签定土地开发、复垦、整理项目合同书,明确任务和权责关系。市财政局按工程进度及时将资金拨付到各县财政部门和市国土资源局,市国土资源局负责工程监督管理,确保耕地开发及土地整理工程的质量;年底共同组织检查验收,对项目不落实、资金使用不到位的,市国土资源局、市财政局依据合同规定追究责任,扣还资金。

　　 第四章　涉及土地的其他财政性资金的管理

　　第十九条　涉及土地的其他财政性资金主要包括规划建设占用耕地指标有偿调剂收入、易地耕地占补平衡项目资金和收取的耕地开垦费或保证金,均属财政性专项资金,应全额缴入财政专户管理。

　　规划建设用地指标有偿调剂收入专项用于城市建设、土地开发整理复垦和土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护区规划编制和管理工作。

　　易地耕地占补平衡项目资金和收取的耕地开垦费或保证金专项用于补充耕地开垦费用。

　　以上资金的使用,凡涉及城市建设项目的,其批准权限和程序与土地出让金收支管理程序相同;凡用于各类规划编制和管理工作或专项用于补充耕地开垦费用的,由市国土资源部门提出初步意见,报分管市长批准。应返县资金由市财政局拨付到各县财政局;涉及两区的土地整理项目资金由市财政局拨付到市国土资源局,由市国土资源局负责组织项目实施。

　　 第五章　部门分工及职责


　　第二十条　市国土资源局负责组织土地出让的前期准备、土地出让金缴纳、出让成本核算、土地补偿费用的兑付和土地开发、整理、复垦项目实施前的论证、实施中的监督和完工后的检查、验收工作,确保成本核算准确,兑付及时到位,确保土地项目的工程质量,不得出现半拉子工程。

　　第二十一条　市城市综合开发办公室负责城市综合开发涉及的土地出让过程中的组织协调工作,确保土地出让顺利实施。

　　第二十二条　市财政局要指定专人负责土地收入资金的核算、拨付工作,确保资金拨付及时到位。配合市国土资源局做好土地项目实施前的论证、实施中的监督和完工后的检查、验收工作,加强项目资金使用情况的核查,防止出现截留、挤占、挪用项目资金等现象的发生。

　　第二十三条　市审计局每年对土地资金核算及使用情况进行一次专项审计,审计报告报市政府。

　　 第六章　法律责任

　　第二十四条　对在土地出让和有关资金缴纳、使用过程中不按规定执行、存在违法违纪的单位或个人,依据《关于违反土地管理规定行为行政处罚暂行办法》(监察部、国土资源部令第9号)和《山东省招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权违法违纪行为行政处分暂行规定》(鲁监发〔2002〕4号)追究责任。

　　第二十五条　对违反财政财务管理制度,随意增加土地储备成本,擅自提取业务费,违反收支两条线管理,挤占挪用土地储备资金的要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》和国家其他有关规定,给予单位和主要负责人以相应的处罚。

　　第七章　附　　则

　　第二十六条　各县城区、乡镇土地收入收支管理参照本办法执行。

　　第二十七条　本办法自发布之日起施行。