对依法治国有关问题的认识

钟伟苗

1997年9月，党的十五大确立了依法治国的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议将依法治国基本方略正式载入宪法。1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》。2002年11月，党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出了“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年4月，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了全面推进依法行政的目标任务，即经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。今年，中央政法委又在全国范围内组织政法各部门开展社会主义法治理念教育。
由上可以看出，党和政府正在坚定不移地逐步推进依法治国和依法行政的进程。
作为一名司法工作人员，在社会主义法治理念教育活动中，通过学习培训正确认识和理解有关依法治国的深刻内涵十分重要，这是形成社会主义法治理念的前提，是正确贯彻依法治国基本方略的基础性工作。下面笔者就依法治国的有关问题谈点粗浅的认识。
一、关于依法治国的深刻内涵
依法治国具有深刻的内涵。按照《社会主义法治理念教育读本》的阐述，依法治国理念具有三方面的基本内涵：（一）法律面前人人平等。公民的法律地位一律平等；任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权；任何组织和个人的违法行为都必须依法受到追究。（二）树立和维护法律权威。必须确立法律是人们生活基本行为准则的观念；必须首先维护宪法的权威；必须努力维护社会主义法制的统一和尊严；必须树立执法部门的公信力。（三）严格依法办事。这是法治区别与人治的重要标志，要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。具体要贯彻职权法定原则、有权必有责原则、用权受监督原则和违法受追究原则。
对依法治国深刻内涵一定要作全面正确的理解，要坚决防止和克服实践中甚为流行的一种不符合依法治国实质内涵的“法制工具论”。所谓“法制工具论”的实质就是指把法制置于人治之下，从根本上否定法制的前提性和普遍约束力，视法制仅仅为管理的工具，当管理手段缺乏时，要求增加管理职权的立法呼声十分强烈；当管理手段受到法制限制时，则对法制弃之唯恐不及。事实上我国历史上并不缺乏运用法律手段治理国家的先例，著名的如战国的商鞅变法、李悝变法、吴起变法和北宋的王安石变法等，如果按照“法制工具论”的观点推论，我国历史上的这些“变法”都可以称为“依法治国”了，这显然是十分荒谬的。因为我国历史上的统治者从来都没有也不可能把自己、把国家机器摆进去而受法律制约。如果“法制工具论”能成立，那么中国共产党在1997年才提出“依法治国”的治国基本方略，其先进性也就无从体现了。
依法治国的“国”字，应该是指国家机器和公民二个层面。如果认为只指公民，那就是“法制工具论”。历史和事实无数次地证明，如果不先治好国家机器和官员，那国家是很难治好的。因此，依法治国的重点是依法治官、依法治权。
二、依法治国的关键是依法行政
我国现行约35000多件法律法规规章中，约占80%的属于行政法范畴。而且行政权具有最为活跃、最为广泛的特点，自由裁量的空间很大。有人戏称行政权是“上管天、下管地、中间管空气”。事实上，行政权也是最容易膨胀、最需要控制，又最难控制的国家权力。现实中存在这样一些较为严重的问题：（一）行政权大量地侵犯国家立法权。如有关行政主体超越职权立法、部门利益“法制化”；行政主体不依法行政等。（二）没有行政组织法，行政主体职能交叉造成管理混乱。如行政机构职能配置缺乏法律论证，职能设置不科学造成交叉；设置许多没有法律依据的临时机构行使行政职权等。（三）行政执法与经济利益挂钩。（四）地方政府行为存在大量行政违法。（五）没有统一的行政程序法,导致行政程序不规范、不统一。（六）有的领导干部学法不守法。
在现实社会中，最具有迷惑性的做法是，政府机关在依法行政的口号和旗帜下，偏面地强调加强行政权、保障行政权、扩大行政权，在制定的行政依据中大量地塞进反映本部门、本地区利益的内容，有的甚至凌驾于宪法和法律之上，还强令下级遵守和执行，又美其名曰“严格执法、依法行政”。这是具有严重危害性的行政违法。是“法制工具论”在现实生活中的典型表现。
行政权的特点和上述现实状况表明，行政主体能否依法行政成了能否实现依法治国的关键之所在。
三、对依法行政基本涵义的理解
依法行政的基本含义是指行政主体严格按照法律规定的权限和程序从事行政行为，不得超越职权和滥用职权。从这个基本涵义出发可以引伸出以下三条：第一，“法”本身一定要体现最广大人民的长远利益和根本利益，也就是说法本身必须是合宪的。第二，行政活动一定要借助法律手段，以提高行政效率（在市场经济条件下，不依法进行的行政行为会遭受越来越多越来越大的阻力）。第三，行政活动要受到法律的规制，以体现公开公平和公正，防止行政权力被滥用。
对自然人和行政相对人而言“法无明文禁止即可为”；对国家机关和行政主体及行政人而言，“法无明文规定不得为”。这是法治社会普遍适用的原则。但是不是意味着，行政主体的任何行政行为都得遵守“法有明文规定”，否则就是不依法行政呢？其实也并非这样的简单。在行政法学界有三种学说比较有名。（一）全部保留说。要求全部行政行为都得有明确的法律依据。（二）权力保留说。要求权力性行为要有法律依据（权力由法律保留给自己），非权力性行为不需要法律依据。（三）侵益保留说。侵益行为要有法律依据，授益行为不需要法律依据。目前行政法学界对第二种学说大多持赞同态度。笔者也同意权力保留说。例如，行政机关召开机关工作会议，这当然也属于行政行为，但此行为不涉及该行政机关的行政职权，是一种非权力性的行为。非权力性的行为没有必要也不可能都有明确的法律依据。只有象行政处罚、行政许可、行政强制、行政规范等涉及行政相对人权利义务关系的行政行为即行政权力性行为才需严格遵循“法无明文规定不得为”规则。
全面推行依法行政，是全面贯彻依法治国基本方略的重要内容，是关系到我们党执政兴国的重大问题。


浙江省诸暨市人民检察院



湖南省株洲市人民政府办公室


株洲市水利管理体制改革实施办法

株政办发〔2006〕24号



各县市区人民政府，市直各单位：
市水利局关于《株洲市水利管理体制改革实施办法》已经市人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。


二○○六年八月二十二日
株洲市水利管理体制改革实施办法
（市水利局二○○六年七月二十二日）

根据国办发〔2002〕45号和湘政办发〔2004〕8号文件精神，为了推进全市水利工程管理体制改革，加快建立与市场经济相适应的管理体制和运行机制，确保水利工程安全有效运行，结合实际，制定株洲市水利管理体制改革（以下简称“水管体制改革”）实施办法。
一、水管体制改革的基本原则和总体要求
（一）基本原则：正确处理水利工程社会效益与经济效益的关系；正确处理水利工程建设与管理的关系；正确处理责、权、利的关系；正确处理改革、发展与稳定的关系；正确处理近期目标与长远发展的关系。
（二）总体目标：建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策法律支撑体系。通过积极努力，建立符合株洲市情，适应社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，为全面建设小康社会、构建和谐株洲提供有效的防洪减灾保障、水资源供给保障和水环境保障。
二、水管体制改革的范围
水管体制改革的范围是全市上型号水利工程，市、县直属水管单位。乡镇水管站按省政府乡镇机构综合配套改革的有关文件执行。
三、水管体制改革的主要任务
（一） 确定单位性质
根据水管单位承担的任务和收益状况，原则上分为三类：
1.承担防洪、排涝等公益性任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，定性为事业单位。
2.既承担防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水管单位，称为准公益性水管单位。这类单位依其收支情况，不具备自收自支条件的定性为事业单位；具备自收自支条件的定性为企业。
3.承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。
我市的上型号水库、灌区及乡镇直接管理的提水、引水工程等都不具备自收自支条件，均属于公益型、准公益型事业单位。
（二）严格核定编制
根据国务院水利部和财政部制定的《水利工程管理单位定岗标准》和株洲水管单位的具体实际，按以下原则核定人员编制：
1.大型水库及灌区：水库工程定编26人，灌区工程3人/万亩（灌溉面积为设计灌溉面积，下同）。
2.中型水库及灌区：水库工程定编16人，灌区工程3人/万亩。
3.跨行政区划，影响城镇、交通干线、军事设施、工矿学校等人口集中区安全的重点小型水利工程，须设立专门管理机构，定编2至5人；其它小型水库各县市区根据实际情况设编。
4.中型河坝、水闸定编15人。
5.中型电排站定编10人。
6.中型电灌站：工程枢纽定编6人，灌区工程3 人/万亩；中型水轮泵站：工程枢纽8人，灌区工程3 人/万亩。
7.市灌溉实验站承担气象观测、作物用水观测和最优灌溉制度试验的公益性职能，定编4人。
8.实行水利工程运行管理和维修养护分离（以下简称管养分离）后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。
市直水管单位，由市机构编制、财政和水利部门核定。各县市区的水管单位由其机构编制、财政和水利部门核定。
（三）规范财政支付范围和方式
1.纯公益性事业单位的编制内在职人员、离岗退养人员、离退休人员的工资和单位公用经费,列入财政预算，由同级财政负担；工程日常维修养护费用在水利工程维修养护岁修资金中列支；工程更新发生费用由发改委、财政部门纳入基本建设投资计划中进行安排。
2.准公益性事业单位的编制内在职人员、离岗退养人员、离退休人员的工资和单位公用经费，列入财政预算，由同级财政负担。
3.上述事业单位编制内在职人员的医疗保险、养老保险等纳入财政预算，由同级财政负担。
4.资金来源：公益型、准公益型事业单位编制内人员经费和工程维护经费的资金按照分级负责原则，由同级财政预算安排。
5.水利工程的维护经费主要来源于同级水利建设基金和财政安排经费。各项水行政事业性收费，纳入财政统管后，要用于水利工程的建设。引导民间资金投入水利工程建设市场，充分利用“一事一议”政策，扩宽资金投入渠道。小型水库经营性部分的工程的日常维护经费，财政不予补贴。对小型水利工程的投入实行民办民有、民办公助、以奖代补。
四、水管体制改革的内容和措施
（一）水利工程实行统一和分级管理相结合的管理体制
1.市直管的水利工程由市水行政主管部门管理。
2.中型水利工程由县水行政主管部门管理。
3.小型水库由业主单位和所在乡（镇）人民政府管理。
4.集镇饮水工程，由当地乡（镇）人民政府管理。
5.农村五小工程，根据谁建谁所有、谁受益、谁管理的原则，明确管理人。
（二）水行政主管部门和水管单位的管理责任
市、县人民政府的水行政主管部门负有行业主管责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行。工程所在地的乡（镇）人民政府负责保障本区域内水利工程的安全。
水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和效益的发挥。
（三）全面推行水管单位改革
根据水管单位的性质和特点，在科学划分公益性资产和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益性职能部门和承担供水及多种经营的职能部门进行严格划分，将经营性部门转制为水管单位下属企业，独立核算。分类推进人事、劳动、工资等内部制度改革。建立岗位管理制度，按照“因事设岗，精简高效，合理导向”的原则，科学设置不同类型、不同层次的岗位数额，明确各岗位的职责、权利、工作目标、任职条件和聘用（任）期限，实行岗位管理。事业性质的水管单位要严格控制人员编制，全面推行聘用制和竞争上岗。
（四）积极推行管养分离
把水利工程维修养护业务剥离出来，逐步推向市场。同级财政部门要核定事业单位性质的工程维护资金。
（五）妥善分流人员，落实税收和社会保障政策
1.支持和鼓励分流人员大力开展诸如发电、旅游、水产养殖、水利工程维修等具有行业和自身优势的项目。利用水利工程和保护区域内的水土资源兴办企业的，要优先使用水管单位分离人员。
2.落实社会保障和税收优惠政策。各类水管单位要积极参加基本医疗、失业、养老等社会保险。改革前水管单位欠缴的社会养老保险由同级财政解决。为安置水管单位分流人员而兴办的实体，执行相关的税收优惠政策。
（六）完善新建水利工程管理体制
建设过程中要克服重建轻管，甚至不管的现象，推行建设项目法人责任制、招投标制、工程监理和质量终身制。新建项目的建设与管理要同步推进，同时具有建设和管理方案。对缺少管理方案的不予立项、审批。
（七）改革农村小型水利工程管理体制
对农村小型水利工程，视不同情况，采取“谁投入、谁受益、谁管理” 的原则，可以采取租赁、承包、拍卖、转让等办法落实管理主体。
五、水管体制改革的步骤
水利管理体制改革分三个阶段进行
（一）“定性、定编、定费”阶段。确定水管单位的性质，在调查摸底的基础上，完成定岗、定编和人员经费、工程维护费的测算工作。
（二）水管单位内部改革阶段。积极推进水管单位人事、劳动、工资等制度改革。推行管养分离，引入市场竞争机制，妥善分流人员，鼓励职工自谋职业，允许提前离岗退养、置换身份和停薪留职等。
（三）检查验收阶段。2007年6月底前，全市各地基本完成水管体制改革工作，搞好工作扫尾，做好总结，迎接检查验收。
（四）全市水利管理体制改革的进度和时间要求。年内各地要完成好定性、定编、定费工作，明确人员经费、维修养护经费等，并纳入同级财政预算。2007年一季度完成水管单位内部改革，2007年6月底以前全市水管体制改革基本完成。
六、加强水管体制改革的组织领导
市人民政府成立水管体制改革领导小组，分管副市长为组长，分管副秘书长、市编委、市财政、市水利部门负责人为副组长，市发改委、人事局、劳动和社会保障局等部门负责人为成员。领导小组的职责是贯彻执行国家及省关于水管体制改革的方针政策，部署全市水管体制改革工作，协调和决策重大事项。领导小组下设办公室，办公室设在市水利局，负责水管体制改革的日常工作。市编委负责会同有关部门对水管单位性质和人员编制提出具体意见，将财政供养人员编制落实到人；市财政部门会同水利部门制定财政支付经费测算标准及支付方式，以及资金使用管理和监督的意见；其它部门各司其职，搞好工作配合。
各县市区要根据实际，成立专门的领导机构和工作机构，并制订和出台相应的水利管理体制改革方案。