关于量刑情节的法律适用问题——兼析两起受贿案件/李隽

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 10:57:36   浏览:9919   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
关于量刑情节的法律适用问题
——兼析两起受贿案件
李 隽

  编者按:
  作为一名刑事法官,作者结合对两起受贿案例的量刑分析,较深入地探讨了量刑情节的法律适用问题。在编稿时,作者行文的文体与文风给编者留下较深印象:一是案例的运用与理论探讨的结合;二是文字简洁、言之有物而不空洞。希望广大作者,特别是我们众多的学者法官,不拘一格,多赐稿件。
  
  我国《刑法》第16条规定:“对于犯罪分子决定刑罚的时候,应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对社会的危害程度,依照本法的有关规定判处。”由此可见,量刑情节在量刑过程中具有举足轻重的地位。首先,它是在法定刑范围内决定宣告刑的根据。我国刑法除极少数采取规定绝对确定的法定刑外,对绝大多数犯罪是采取相对确定的法定刑,对具体犯罪应处的法定刑都规定了可供选择的几个刑种和量刑幅度,并且只有根据具体案件的量刑情节,才能最终决定具体犯罪人的宣告刑。其次,量刑情节是变更法定刑的依据。一般而言,法定刑一经确定,便对法官具有不容变更的制约性。但是为了使量刑能兼顾到具体案件中可能出现的特殊情况,立法者在确定一般情况的法定刑时,总不可避免地要规定一些可以超越法定刑量刑的特殊因素。这些特殊因素,就是例外的量刑情节。如我国《刑法》第62条的规定就是该种情况的反映。量刑情节的这种变更法定刑的功能包括加重功能、减轻功能和免刑功能。第三,量刑情节赋予了法官自由裁量权。正确合理地评析量刑情节、行使司法自由裁量权,可以克服法律规范的保守性、僵硬性和模糊性等一系列弱点,使法律充满生机与活力,从而不致于因应付社会变化的需要束手无策而削弱法律的权威。同时,把握好对量刑情节的认定,可以避免法官以合乎需要为遁词,任意裁量、无法司法,损毁法制统一,避免误陷法律虚无主义的深渊。
  正是基于量刑情节与量刑适当与否关系之密切,笔者拙以作文以促进对量刑情节理论研究的深入,并以此希望促进司法实践对量刑情节的良好运用。
一、量刑情节的法律界定
  目前,我国刑法学者尚未在理论上对“量刑情节”的概念达成统一的认识。笔者列举其中一二,供大家评析。
  观点一认为,量刑情节是指定罪事实以外的,与犯罪人或其侵害行为密切相关的,影响行为社会危害性和行为人危险性程度,并进而决定处刑从宽从严或免除刑罚的各种具体事实情况。1
  观点二认为,量刑情节是人民法院对犯罪分子量刑时,据以决定处刑轻重或免除处罚的各种情况。2
  观点三认为,量刑情节是指存在于犯罪全过程,决定对犯罪人是否处刑或处刑轻重,所依据的罪前、罪中和罪后的一系列情况和环节。
  笔者赞同第一种观点,即量刑情节是指定罪事实以外的,与犯罪人或其侵害行为密切相关的表明行为社会危害性程序和行为人人身危险性程序,并进而决定是否适用刑罚的处罚宽严或免除处罚的各种具体事实情况。其功能是在定罪的前提下,并在相应法定刑的范围内或基础上,决定从宽从严处罚或免除处罚,其内容除犯罪事实外,还包括罪前表现及罪后态度。
二、量刑情节作用的具体表现
  厦门市鼓浪屿区人民法院日前审理了两起受贿案件:案件一之被告人吴某两次收受贿赂共计人民币1?6万元,被判处有期徒刑一年,缓刑一年;案件二之被告人黄某先后14次收受贿赂,数额高达14万元,被判有期徒刑十年。两案同为受贿案件,判决结果截然不同,其中起主导作用的就是量刑情节。
  同一性质的犯罪,由于犯罪情节不同,其社会危害程度也不一样,因而处刑也有轻有重。刑法分则条文之所以规定一定的量刑幅度,正是因为这个道理。因此在法院确定犯罪性质时,也就确定了一定的量刑幅度,但是在这个幅度内如何裁量具体的刑罚,应当具体分析每一个案件和每一个犯罪人的特点,全面分析犯罪的情节。通常,量刑只能根据行为的社会危害性,即量刑须与犯罪的客观危害程度及犯罪者的主观恶性相适应,人身危险性只能作为行刑个别化的依据去考虑,即定罪量刑只能依据现行的犯罪行为和法律规定,刑罚的性质必须与犯罪的性质和轻重相适应。在上述两起受贿案中,两被告人均有自首、退赃(部分退赃)情节,且案件二被告人还有立功表现。正是基于有了如上之量刑情节,两被告人的量刑刑期均属从轻处罚范畴。由于犯罪情况极为复杂,立法者不可能对各种犯罪情况都规定相对应的确定法定刑,但又不能把量刑完全由法官自由决定。因此规定了量刑情节,这样,既使刑罚确定适应复杂的犯罪情况,又使量刑有章可循,不超出法律范围,避免刑之擅断。上述两案中判决结果的迥然,也正是罪刑相适应的体现。刑罚应与犯罪相称,重罪重罚,轻罪轻罚,罚当其罪。若刑事立法上对每一种具体犯罪情况规定相对应的确定刑是不可能也不必要的,这样,引入量刑情节就成为必然。由于量刑情节是对反映社会危害性或人身危险性的各种情况的抽象概括,这就使法官能对每一种犯罪依其不同的量刑情节科以相应的刑罚,使罪刑均衡原则在刑事立法和司法中得到充分贯彻,使刑罚既不失公正性,又具有预防犯罪之功利性。上述两案,若无量刑情节的差异,法官则可凭感觉或好恶对同类罪科处同样的刑罚,那么就容易显失公平。
  量刑情节是随犯罪人实施行为而客观产生的,并不以人们的意志为转移存在于案件之中。它既包括那些看得见、摸得着的有形情节,如犯罪手段的残暴与否,犯罪后果的轻重等,同时也包括那些无形的存在于犯罪人主观方面的情节,如犯罪动机、目的和犯罪后的态度等。这些主观方面的情节虽然无形,但是仍然客观存在,可以通过对案件的考察、分析来认识或评价。如案件二中,被告人黄某先后14次收受贿赂,次数之多,数额之巨,可见其主观之贪婪。其行为不仅是一种财产犯罪,同时也是一种渎职犯罪。被告人作为国家工作人员,是人民的公仆,比普通群众知法、懂法,他不仅没有起到表率作用,相反还利用手中的权力进行犯罪活动,理应让他受到比普通刑事罪犯更加严厉的否定评价。因此,法官裁判时采用的是“可以从轻”而非“可以减轻”量刑原则。
  刑法分则对受贿罪在数额方面作了不同的起刑规定。受贿罪的数额既是区别罪与非罪的量化标准,也是处罚轻重的量化标准。数额的大小,是衡量受贿行为社会危害程度的主要标志,而社会危害性的大小又是适用刑罚的基础,故数额就成为选择适用处刑制度的依据,从而使形形色色的受贿行为可以在法定刑的档次中“对号入座”。但是数额却不是定罪量刑的唯一依据,因为受贿行为的社会危害程度除了体现在一定量的犯罪数额之上外,犯罪的原因、手段、后果以及犯罪后的态度等情况,也在一定程度上反映其社会危害程度。因此在处理受贿案件时,忽视犯罪数额以外的情节是不对的。正是因为如此,案件二被告人的最终量刑才得以从宽处罚。因此我们说,正是由于量刑情节的客观存在和对之运用的需要和规定,使得罪刑法定原则在刑之相对确定条件下能够贯彻,避免了其趋于僵化而无法实现或因“相对性”过大而失去“法定”本意。
三、量刑情节的运用误区分析
  在上述案例二中,因被告人黄某具有自首、部分退赃情节,同时又有立功表现,因此律师提出将数个从轻情节变为一个减轻情节的辩护意见,请求法庭予以考虑减轻处罚,甚至再低一档处理,处三年以下有期徒刑,并适用缓刑。笔者认为这种建议是缺乏法律依据的。该建议没有客观地分析量刑情节的作用,有将情节作用绝对化之嫌,不利于合理准确地量刑。几个从轻处罚的情节合并时,无论在什么情况下,都不具有变更法定刑的功能。我国刑法对大多数犯罪,都规定了几个量刑幅度和档次,若行为的社会危害性较轻或一般,再加上具有一些从轻处罚情节,法官在考虑刑罚轻重时完全有理由将这种情况置于刑罚较轻的幅度或档次中,用不着通过先考虑较重的刑罚,然后再依据几个从轻情节去减轻行为人的刑罚以达到罪刑相适应。笔者认为在这种情况下,即存在两个以上的从轻情节时,应当增大从轻的分量。案中黄某受贿14万元,依法应判处十年以上有期徒刑(依司法实践,若不考虑量刑情节,仅以数额论,黄某的刑期幅度应为12—14年有期徒刑),正是基于黄某数个从轻情节,法官予以了最大限度的从轻,以底线10年有期徒刑起判。
  另外,律师提出的降一格减轻处罚并适用缓刑的建议,笔者亦认为不妥。这里涉及一个问题,即减轻幅度是否有限制。虽然理论上看法不一,但是笔者认为,一个减轻处罚情节只能减轻一格,不能无限制地减轻。因为减轻处罚是相对于加重处罚而言的。依有关立法解释,加重处罚不能无限制加重,而是限于在法定最高刑以上加一格判处。对于减轻处罚幅度的限制应参照加重处罚的限制,从理论上进行反向推论。因此,减轻处罚不能无限制地减轻。同时适用减轻情节时只能逐一地递减,而不能呈跳跃式地减轻。该案中法官的判决与律师的建议有着巨大的分歧,这不仅是对量刑情节理解不同的结果,也是对量刑情节运用不同的结果。
  从前文的分析可知,在量刑时恰如其分地把握好情节对量刑的影响并非易事,这主要是由量刑情节的复杂性、多样性决定的。量刑情节的适用不可能有一个整齐划一的标准,而要根据具体法律规定和各种情节进行把握。在具体裁量过程中,我们应该:一、要以犯罪行为的社会危害性和犯罪人的反社会性的大小为标准决定刑罚的轻重,不能片面地强调某个情节因素而夸大量刑情节的作用,使其成为量刑的决定因素;二、要正确认识和处理量刑情节对量刑轻重的作用和影响,将量刑情节统一于量刑的根据之中统一考虑;三、全面考虑量刑情节的原则。通常案中量刑的情节种类繁多,其中既有有利于犯罪人的情节,也有不利于犯罪人的情节;既有法定量刑情节,又有酌定量刑情节;既有应当情节,又有可以情节;既有罪前情节,又有罪中、罪后情节。当然这种把握也并非意味着否认种种量刑情节对量刑轻重的影响有大小之分和轻重之别,把种种量刑情节完全均等地看等,相反,而是要求法官对量刑情节进行全面考虑,防止片面性。
四、“能人”犯罪的法律思考
  案件一中,被告人吴某系某医院副院长、外科主任、省级专家,在医疗卫生工作方面有着特殊的贡献。因此量刑时,合议庭成员有不同的看法。
  第一种观点认为被告人吴某曾经是对社会有贡献的人,他虽然走上犯罪道路,但可以将功折罪,对其所犯罪行可不予追究或从宽处罚。并且《医师法》即将颁布,受到刑事处罚的人不能取得医师资格,若吴某被取消医师资格,对社会、对患者、对其自身都是一个大损失,因此建议法庭考虑以上量刑情节对被告人免予刑事处罚。
  第二种观点认为对犯罪的能人决不能网开一面,更不能法外施恩。吴某虽然具有“能人”的身份,但是决不是也不应该成为该特殊的公民。若对吴某不予追究或罚不当罪,就会使法律面前人人平等的法制原则遭到破坏。对他纵容,就意味着公开承认犯罪人身份的差别和由此产生的权利义务的不平等。因此对被告人吴某必须依法处惩,处以实刑,以威慑和教育其他不稳定分子。
  第三种观点认为要综合地分析案中吴某的有关从轻减轻的量刑情节,在从宽处理的同时又要从严把握。因为从法制原则看,必对他依法查处,才能维护法律的尊严;从经济原则看,他是具有一定专长且社会需要的医疗骨干人员,对其科以刑罚,对社会也是一种损失。因此综合案件处理的法律后果和经济效益及社会效益,认为对被告处以缓刑为妥。
  笔者认为,要科学地看待象吴某一样的“罪人兼能人”身上所出现的社会危害性和潜在的社会有益性。综合全面地评析案件中的各种量刑情节,在查清犯罪事实、犯罪性质、犯罪情节和社会危害程度的同时,还要了解他们的一贯表现、犯罪原因、犯罪动机、认罪态度、经济情节,切实掌握犯罪的来龙去脉,根据不同情况慎重地区别对待,防止仅仅按照数额框框一刀切的简单处理。要采取特殊处理方法,采用不同于处理普通刑事犯罪案件的方法,在贯彻法制原则的前提下,适当兼顾经济原则,充分发挥缓刑、管制和非刑罚处理方法的作用。观点一将社会舆论和形势作为量刑情节考虑,欠妥。这些因素虽然对量刑可能会产生某种影响,但它们与犯罪人自身或犯罪行为无关,因而只能成为影响量刑的外在因素,而不是量刑情节。法院结合被告人自首、退赃以及被动受贿等情节,综合考虑了被告人在医疗技术方面的专长等外在因素,作出对被告人吴某处以有期徒刑一年,缓刑一年的判决,笔者认为是适当的。
五、量刑情节的立法化刍议
  笔者认为《刑法》第61条的规定存在不足之外,就是没有将量刑标准具体化和没有按照情节轻重将刑罚等级化。量刑的根据是行为的社会危害性和行为人的反社会性的统一,这只是审判人员量刑的一个总的标准,仅凭这一个总标准量刑是不够的,它缺乏具体的指标或载体去体现。量刑的内容通常包括四个方面:1?决定对犯罪人是否判处刑罚;2?决定对犯罪人判处怎样的刑罚;3?决定对犯罪人所处的刑罚是立即执行还是缓刑;4?量刑须依据法律的规定。由于量刑关系到司法的威严,也关系到对当事人的生杀予夺,所以法律采取了两条措施尽量保证量刑的公正合理,以避免量刑上的不均衡。一是通过上诉或抗诉从刑事诉讼程序上保证尽量减少和改正量刑的误差;二是在刑法中规定量刑的原则和标准,从实体法上防止量刑畸轻畸重现象的出现。
  德国刑法明文规定了量刑原则并由此定出了量刑标准。该法第46条第2款规定:“法院于量刑时应权衡一切对犯罪人有利及不利之情况,尤应注意下列各事项:犯罪人之动机和目的;由行为所表露之心情及行为时所具意念;违反义务之程度;实行之种类及犯罪之可归责的结果;犯罪人之生活经历,其人身的及经济的关系,以及其犯罪后的态度,尤其补偿损害之努力。”代表当今西方国家刑法最新发展潮流的法兰西1986年刑法典修正案,对量刑的标准也作了具体规定。该法第132条规定:“在法律以及命令的规定的限度内,法院必须考虑犯罪的各种情节、被告人的人格、其精神状态或神精性的精神状态,其收入和负债、其动机以及犯罪后的行动,特别是对被害人的行动,根据这些来宣告刑罚,决定刑罚制度。”
  日本1974年修正刑法草案关于刑罚适度的一般准则之第2项规定:“适用刑罚时,必须考虑到罪犯的年龄、性格、经历和环境、犯罪的动机、方法、后果和社会影响,罪犯在犯罪后的态度和其他情节,应该达到有利于遏制犯罪和使罪犯改过自新的目的。”美国则是由隶属于美国国会的量刑委员会制定了《美国量刑指南》,详细规定了一个包括43个等级的量刑等级表,以解决技术上和实际上的问题,作出判决的法院必须在指定规定的幅度内进行裁判。
  结合我国的具体情况,借鉴国外的做法,笔者建议刑法条文中增补具体的量刑标准,同时将一部分酌定情节法定化,使其上升为法定情节。因为一个有效的、合理的量刑制度可以提高刑事司法制度同犯罪作斗争的能力;并且明确性是罪刑法定原则对立法活动的基本要求,因为不明确的刑法不仅有使无辜者身隐囹圄的危险,而且由于它根据特别的主观的基础,伴随着司法上任意的差别对待和应用法令或含混的基本政策的危险3。具体的量刑标准便于法官权衡一切对犯罪人有利或不利的情况,并注意各种对量刑轻重产生影响的事项:犯罪的动机目的,犯罪时所受的刺激,犯人的年龄、性格、经历以及环境,犯罪的手段、结果以及社会影响,犯罪后的悔悟态度特别是为补偿损失而作的努力以及其他情况;在科处财产刑时还应考虑犯罪人的经济状况。明确具体的量刑标准,可以告诉法官应考虑哪些基本的不可或缺的情节因素。原则是粗线条的,标准的线条则比较细,合起来便使法官的行为有所遵循。当然,立法明确性并不反对法定刑应当有一定的裁量空间,留有余地乃是明智之举。新刑法在这方面有很多成功之处,如将贪污罪、受贿罪的法定刑按照犯罪数额和情节,规定了5个量刑档次,克服了1979年刑法法定刑跨度过大的弊端。
  有观点认为不宜将量刑情节细化(下转第34页)(上接第6页)规定于刑法典上,应在司法解释中予以说明。笔者认为不妥。首先,过多的刑事司法解释会导致法官个人能动性受限制。司法解释与法官合理适度的自由裁量权不能划等号。法官仅依赖司法解释,不考察每个案件的具体情节,仍然会发生定罪不准量刑不当的问题。其次,司法解释的形成有法官造法之嫌,其制作程度颇有争议。因此依笔者之见,在刑法中将量刑情节的具体标准明文规定下来后,就不宜有过多的司法解释,而应当提高法官的个人素质,允许法官在合理的范围内行使自由裁量权,尽可能地准确公正处理每个案件。
  另外,在量刑情节详实和完备的基础上,立法上还应将某些罪的量刑情节依其轻重顺序加以排列,并列出与之相对应的刑罚等级和档次,这样便于法官在量刑时能根据犯罪人的情节轻重选择相适应的刑罚。美国刑法根据情节将罪分为四个等级,每一等级又分为若干个级,然后再规定与之相对应的刑罚、罪刑等级制便于法官掌握,消除了罪与刑之间可能出现的悬殊不当,使“罪刑相适应”原则进一步法律化和制度化。
  结合我国刑法,由于不少条文将从轻、减轻和免除处罚的三种功能都集中于一个情节,无形中扩大了法官的自由裁量权,因此建议在法律条文上将情节内容具体划分为三个等级,与从轻、减轻和免除刑罚三个档次相对应,或是减少一个情节的多个功能与档次。这样可以有效地提高刑法条文的可操作性,这也是减少量刑失衡的重要手段。
六、结束语
  由于社会的复杂多变性,决定了每个案件的事实都是独特的、纷繁复杂的,因此,对量刑情节的评判便应这些独特的个案事实的公正合理的需要而生。对量刑情节的分析评判过程就是把抽象的法律规范运用于单个具体的案件事实以实现个别公正的过程。在这个过程中,法官必须对照法律条文详细考察这些独特的情节并考虑社会需要,以便作出最合乎法律及情理的、公正的判决;在这个过程中,个案独特的情节是法官评判权运作的起因又是其运作的归宿,即法官之自由裁量权因个案情节而产生并以公正合理解决个案事实情节为其根本目的。因此,对量刑情节的评判是一个理性的、辩证的思维推理过程,从容驾驭这个过程,也是对一个高素质法官的基本要求。
  (作者单位:福建省厦门市鼓浪屿区人民法院)
  
  
  
  注释:
  1参见喻伟著《刑法学专题研究》,武汉大学出版社1992年版,第313页。
  2参见高铭暄《中国刑法学》,人民大学出版社1989年版,第274页。
  3参见卡尔威因(美)《美国宪法释义》,徐卫东译,华夏出版社1989年版,第231页。


下载地址: 点击此处下载
浅议刑事“初查”制度

作者:郭小锋、李旺城

【内容摘要】刑事“初查”制度在检察机关查办职务犯罪过程中具有极为重要的作用。但是,目前理论界和司法界对初查制度存在强烈的争议,主要围绕初查制度的法律依据、法律地位和必要性等方面展开。本文借此试图对初查制度进行多视角、多层次的探究分析,旨在抛砖引玉。
【关键词】 初查 形成 法律依据 规范

一、刑事“初查”制度的形成
(一)“初查”制度背景折射
“初查”制度的提出决非偶然,而是特定历史时期刑事诉讼理论和实践的产物,同时折射了深刻的时代背景。
1、检察机关对自侦案件立案标准的误解。1979年《刑事诉讼法》要求对控告、举报和自首材料进行审查后,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的,应当立案。80年代初期,检察机关受理的经济案件立案材料多数是发案单位通过调查而提供的,已经能够证明有犯罪事实存在而且需要追究刑事责任,检察机关往往审查材料后即行立案。接受举报时已具备相当的犯罪证据,是这一时期自侦案件立案工作的一个突出特点,久而久之办案人员无形中产生只有客观上存在犯罪事实才能立案误解。但是,到了80年代中后期,自侦案件举报线索迅速增多,其中匿名举报和举报事实不清的现象也在增多。检察机关为解决立案后“撤案”或“免予起诉”(不包含构成犯罪因规定免予起诉的情形)的问题,提出“提高立案质量,把好立案关”的口号,在确认有犯罪事实存在的前提下才能立案的观点。据统计,1990年上半年,全国检察机关共审结贪污、贿赂案件的案犯37972人,其中免予起诉22503人,占审结总数的59.2%。比1989年同期相比,免予起诉率上升14.1%。其中许多案件应该撤案的,却错误地被作免予起诉处理(1990年10月23日最高人民检察院发32号《关于进一步加强自侦案件免予起诉工作的通报》)。因而,加大立案前的审查或调查(“初查”)力度,势在必行。
2、80年代中后期,全国检察机关展开了立案竞赛,导致自侦案件的侦查质量明显下降。据1983年7月13日最高人民检察院印发的《关于转发的通知》中有关数据统计,1983年第一季度全国受理的经济案件比1982年第四季度下降13.1%,立案的案件下降13.2%;陕西省案第一季度件受理数下降41%,立案数下降83%;浙江省第一季度有15个市、县(区)院没有立过一件经济案件。随后,1983年10月21日,最高人民检察院下发《关于继续抓紧抓好打击严重经济犯罪活动的通知》,要求各省、市、自治区人民检察院,军事检察院,全国铁路运输检察院积极贯彻中央在《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》指出:“打击经济领域中严重犯罪活动的斗争,要继续按照中央的部署抓紧抓好,依法从重从快惩处一批,杀一批。”这两份司法性文件直接掀起了全国检察机关自侦部门立案竞赛的序幕,也为后来检察机关一直将立案数作为自侦部门工作实绩主要评判标准埋下伏笔。但是,立案竞赛导致的危害后果是案件质量大幅度下降,这一现象在90年代初逐渐为全国人民代表所广泛关注,后来检察机关在征集人民代表意见时发现,问题关键在于立案质量不高。对此,最高人民检察院在后来的司法文件也是一再强调“初查”制度。
(二)回顾“初查”制度的有关规定。
据了解,“初查”制度最早的规定是在1983年3月1日最高人民检察院印发的《人民检察院直接受理自行侦查刑事案件的办案程序(暂行规定)》中,该文件第二节规定了“立案前的审查和立案”,其中“立案前的审查”就是初查的雏形,但是文件中没有使用“初查”一词。而“初查”一词最早是见于1985年1月召开的第二次全国检察机关信访工作会议的文件中。该文件在谈到信访部门的工作任务时指出:“信访部门比较适合承办部分控告、申诉案件立案前的‘初查’,以便能为自侦部门提供准确性高一些的案件线索。”1990年11月最高人民检察院印发的《关于加强贪污、贿赂案件初查工作的意见》对“初查”制度做出明确解释,“初查工作是对贪污贿赂案件线索立案前的审查”。1993年3月最高人民检察院出台的《关于加强举报工作的决定》第5条规定:“大力加强初查工作。初查是消化的前提和立案侦查的基础。”并对举报中心、自侦部门对于举报线索初查分工作了详细规定。1993年11月最高人民检察院下发的《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》明确了“初查”作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序和工作阶段。1995年7月最高人民检察院出台的《关于要案线索备案、初查规定》进一步解释了“初查”制度,“初查工作是人民检察院在立案前对要案线索进行审查的司法活动。” 1996年9月最高人民检察院发布的《人民检察院举报工作规定》第5条规定:“初步调查即初查。” 1998年12月最高人民检察院出台的最为权威和系统司法解释——《人民检察院刑事诉讼规则》(下称《规则》)第6章第2节规定了“初查”制度。1999年11月最高人民检察院颁布的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》第6条规定:“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查,包括必要的调查。”
(三)“初查”制度的含义。
根据《汉语词典》的解释,“初”字有“初步”或者“初级”的意思,而“查”字则有“查究”、“查验”、“核查”、“查看”、“检查”之义。在刑事诉讼法语境论中,与“查”字相关的主要法言法语有“调查”、“侦查”和“审查”。那么,再将“初”与“查”个义相结合,“初查”则可解释为:初步调查,初步审查,初步侦查,初级调查,初级审查和初级侦查[1]。刑事“初查”制度究竟做何种解释,刑事诉讼法对此并没有做出立法性的规定,根据对“初查”制度的相关司法性规定的考察,发现“初查”有立案前审查之义,也有初步(立案前)调查之义,但未发现有“立案前侦查”或者“初步侦查”之义,这也是高检院有意区分“初查”与“侦查”,初查不是初步侦查,而是自侦案件立案前的一项重要的、独立的司法活动,以区别于立案后侦查活动。但是,从司法实践的角度来探索“初查”则又是别具一格,多年来司法人员都已习惯了把“初查”当作“侦查”来对待,实质上“初查”也就是一种“准侦查”行为[2],一种有限的侦查行为(不可采取强制措施、侦查措施等硬性规定),换言之,除司法解释对初查行为禁止性规定外,“初查”与“侦查”并没有本质性区别。
综上观之,笔者认为,“初查”在刑事法中的含义可以理解为“立案前的审查”、“初步调查”或者“有限的侦查”。
二、刑事“初查”制度的法律依据及地位
(一)“初查”制度的法律依据。
关于初查制度法律依据的问题,一直存在两种不同的观点:一种观点认为,根据刑事诉讼法规定,立案才是刑事诉讼的起点而不是初查,况且刑事诉讼法根本就没有规定“初查”制度,初查制度只不过是检察机关为了自身工作的需要而设立的一个程序,必然会扰乱正常的诉讼程序[3]。另一种观点认为,初查制度具有法律依据。《中华人民共和国刑事诉讼法》第86条规定:“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案。”尽管该条款未出现“初查”字样,但是该条款中的“应当按照管辖范围,迅速进行审查”已涵盖了“初查”制度。
笔者认为,后者观点较为可取。而两种观点存在分歧的主要原因是对“立案”的理解,前者认为立案是诉讼的起点,应该说是准确的,但是什么是立案呢?前者倾向性认为,填写决定立案书后才算立案,这种对立案的理解有些过于狭隘。其实,立案是一项诉讼活动,是一过程而不是一个点,应包含受理、审查和做出立案决定三方面内容,其中“审查”与“初查”制度相对应。据此,后者认为“应当按照管辖范围,迅速进行审查”已涵盖了“初查”制度的观点较为可取。但是,同时笔者建议,法律应当在条文中予以明确“初查”制度,以免产生各种不必要的误解。
(二)“初查”制度的诉讼地位。
关于“初查”制度诉讼地位的认识离不开对“初查”制度的法律依据认识。如果否定“初查”制度是具有其法律依据的,那么必然认为“初查”是一项非刑事诉讼行为,而如果肯定“初查”制度有其法律依据,则认为“初查”制度不但是一项刑事诉讼行为,而且还是某些案件立案阶段的必经程序[4]。
笔者认为,“初查” 至少是检察机关自侦案件立案阶段必经程序。其理由是:检察机关自侦案件通常具有犯罪行为隐密或举报时犯罪事实不清的特点,往往不能依据举报线索内容判明是否有犯罪事实存在,是否应当立案。这样,需要有相应的证据证明符合立案条件,而获取据以决定立案或不立案的证据最重要的手段,就是初查。从检察实践角度看,如果在初查中成功获取了犯罪嫌疑人的犯罪证据,就为立案侦查和采取强制措施打下了坚实的基础,案件就容易突破;相反,如果不经初查程序,仅凭书面审查的结论来决定是否立案,就会贻误立案侦查和采取强制措施的有利时机,即使立了案,也会由于证据不够扎实可靠,而使案件侦破工作陷于进退两难的被动局面。因此,初查是人民检察院查办自侦案件的必经程序。实际上,公安机关在许多案件立案前都已经进行过“初查”活动,甚至是不破不立,以保证立案质量。对此,许多学者也是颇有微词,认为“初查”制度已经代替了侦查制度。笔者认为,实践中的确存在初查代替侦查现象,其主要原因是对初查的度没有很好地把握,因为初查是为立案工作服务的,所以一旦到达立案标准,初查即应终结。而侦查是为结案工作服务的,在立案的基础上查明事实的真相。这样,就能够很好的划分初查与侦查的职责。
(三)“初查”获取材料的证据效力。
由于对初查制度的法律依据及地位存在较大分歧,导致初查中获得的材料能否作为诉讼证据材料使用,也是争论不休。笔者认为,初查获取的材料具有证据效力。理由是:《刑事诉讼法》第42条规定:“证明案件真实情况的一切事实,都是证据。”最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第61规定:“严禁以非法的方法收集证据。凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述,不能作为定案的根据。”《人民检察院刑事诉讼规则》第265条第1款规定:“严禁以非法的方法收集证据。以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言,不能作为指控犯罪的根据。”据此,笔者认为,初查过程中获得材料尤其是言辞材料是否具有证明力,能否作为刑事诉讼证据使用,主要不在于其获得的诉讼阶段,而在于其获得的手段和条件是否合法,因而初查获取的材料具有证据效力。但是,如果在初查过程中采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得被调查人言辞材料,也应予以排除。
因此,检察机关通过合法的初查手段获得的证据应当可以作为刑事诉讼的证据使用。
三、刑事“初查”制度的必要性
对刑事“初查”制度的必要性的认识,也是仁者见仁,智者见智。愚认为,检察机关自侦案件采取“初查”制度有其现实的必要性。
1、案件特殊属性决定初查的必要性。公安机关管辖的刑事案件侦查模式一般是由事到人,而检察机关办理的职务犯罪案件侦查模式往往是由人到事。由于职务犯罪手段的隐蔽性、智能性和复杂性,加之举报线索很少能直接反映经济犯罪问题,多数是出自举报人道听途说和主观臆测,因此在司法实践中,大量举报线索反映的问题很难查证属实。这样,只有借助初查程序对大量的举报线索进行筛选和过滤,从中找出有价值的犯罪线索,集中人力、物力、财力进一步查处犯罪,才能避免无的放矢、打击不力、浪费司法资源的被动局面。
2、案件主体决定的初查必要性。检察机关负责查办的是国家工作人员职务犯罪案件,其主体一般负责、主管或者经手某些公务性工作,具有一定的职务身份。对于这些案件,如果仅凭一件来历不明的匿名举报线索就决定对被举报人进行立案查处,可能正是由于检察机关一次不正确的决定,导致一个企业解散、一个无辜被举报人饱受舆论的压力,这种做法是不公平的、也是不可取的。而从检察职能出发,我们知道,检察机关不只是承担打击犯罪的职能,而且也承担保护因举报失实的被举报人合法权益,因而检察机关本着对案件事实负责的理念、本着对举报人和被举报人负责的态度,对受理的职务犯罪线索进行认真初查确认是否符合刑事诉讼法规定的立案标准。从某种意义上看,“初查”制度对稳定区域大局,服务经济发展,维护国家工作人员清正廉洁的形象具有积极的现实意义。
3、“十二小时”规定决定初查的必要性。《刑事诉讼法》第92条第2款规定:“传唤、拘传持续的时间最长不得超过十二小时。”根据职务犯罪规律,犯罪嫌疑人往往具有丰富的社会阅历、较强的抗审能力和较高的文化水平,而且作案也往往手段隐秘、高明。如果不通过初查程序,而仅仅根据刑诉法规定的立案标准“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”,恐怕在法律规定的12小时内难以攻克讯问对象。而事实上,当前检察机关在普遍采用初查程序的情况下都难以在12小时内攻克讯问对象,更不用说在没有掌握任何证据材料的情况下通过12小时来攻克讯问对象。基于法律强制性规定和职务犯罪特点,初查制度的存在在办理职务犯罪案件过程中显得尤为的重要和必要。
4、不立案答复制度决定初查的必要性[5]。根据《刑事诉讼法》第86条规定:“…,认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案,并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服,可以申请复议。”在答复署名举报人时,如果仅根据举保人提供的线索再加上办案人员的主观“认为”就做出不立案决定,恐怕难以让举报人信服,也难以平息诸多上访事件。实际上,检察机关在答复署名举报人时,其决定不立案的理由是非常充分的,附随大量的书证材料和证人证言。而这一切都取决于初查制度。就此而言,初查制度是缓解干群矛盾、平息上访和维护地方和谐稳定的推进器。
5、案件质量决定初查的必要性。自侦实践证明,撤案,错误拘留、错误逮捕,无罪判决以及错误采取查封、扣押、冻结、追缴等措施,无不源于错误立案,而错误立案又基本源于初查不到位、不彻底和不科学。因而,初查在保证案件质量和最大限度防止错案发生方面,起着举足轻重的作用。相反,如果在立案(狭义)前不设置初查制度,那么根本无法保证自侦案件的成案率和采取强制措施、侦查措施的正确率、起诉率和判决率,也即无法保证案件质量,并且产生不良的法律效果和社会效果。
四、刑事“初查”制度的规范化
初查是自侦工作中最基础、最前沿的工作任务,但同时也是自侦工作中较为薄弱的环节。理论界对此缺乏必要、深刻的研究,司法界对此缺乏严格、可行的规范,致使目前初查工作的质量不高、规范性不强,直接影响立案工作和侦查工作。基于此,笔者从以下四个方面探讨对初查工作的规范。
(一)规范初查线索。
规范初查线索,应当建立严格的管理机制和科学的评估机制。侦查部门应当指定专人统一管理案件线索,建立档案,逐件登记线索来源,涉案单位及人员,反映的事实、性质,侦查人员及线索处理情况,并定期核对。线索一旦流转须办理书面手续,有关责任人对线索应及时分流、处理,不得积压。就线索评估而言,应成立评估小组,小组成员由自侦部门负责人和经验丰富的侦查人员组成,集体评议。必要时还可以根据需要商请有关人员参加,并做好保密工作[6]。这样,不但可以提高初查工作的及时性,而且还可以提高初查工作的成功率。
(二)规范初查方式。
根据《人民检察院诉讼规则》的有关规定,初查可以进行书面审查,也可以进行一些必要的调查措施,如询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的方式,但不得采取强制措施、查封、扣押、冻结等方式。这是对初查方式总括性、原则性的规定,所有的初查活动都应当遵守。但是,《人民检察院诉讼规则》对初查方式适用的程序未做出严格规定。例如,侦查人员初查期间的回避程序、询问有关人员时谈话持续时间不得超过十二小时和侦查人员在运用初查方式时明示身份、告知被询问人员相应的权利和义务等方面内容。因而,在《人民检察院诉讼规则》或者其他规范性法律文件中应进一步加以规范。
(三)规范初查标准。
规范初查标准,在内容上将初查与侦查进行区分。按照一般司法实践的做法,初查的具体内容主要体现在“十二点策略”上,即初查本人及家庭成员的身份资料;本人及家庭成员的投资及存款等资金情况;本人及家庭成员的房屋购置情况;本人及家庭成员购买保险的情况;是否存在有以父母、配偶、子女和其它亲属名义开办私有公司的情况;子女是否在境外或者收费较高的学校就读的;是否有护照以及出境情况;是否有赌博、嫖娼等劣迹的;是否有公开或秘密的情人;是否购买车辆和长期占用他人车辆的;与业务单位有关人员密切的电信交往情况;与业务单位有关人员私下密切接触的情况等。这些待初查内容侧重体现为外围的、泛泛的调查,而进入侦查环节则集中侦查与案件相关的书证材料、口供材料和证人证言材料。此外,还应规范初查终结标准,要求侦查人员在提请不予立案时,对每一项初查内容辅以相应的调查材料,而且对每一项事实的调查结论都要有合理的分析判断,不能凭空猜测而妄下断论,以防该立案的不立案。
(四)规范初查考核。
从制度上健全对初查工作的考核是提升初查能力和效果的一项十分重要的措施。立案、结案、起诉和判决等工作环节,具有一套比较完整成熟的考核审查制度,它对促进各级检察机关在这些工作环节上的能力提高起到了积极的推动作用。目前,对初查工作的效率、质量、组织和监督的考核工作,大多还只是由各检察院在内部进行的,标准和要求不尽相同,还没有形成自上而下的、外部的、统一的考核机制。这对促进初查工作水平的提高是不利的,应通过一定的调研建立起一套科学合理的考核制度。

注释:
[1] 参见 张复友 著《刑事初查的理性思考》,载于《法律评论》第2002-18期,第 123 页。
[2] 参见 郭李新 主编《检察机关侦查实务〈举报初查·立案技巧·强制措施〉卷》,中国检察出版社2005年版,第54页。
[3] 参见 姜焕强著《论初查在刑事诉讼中的法律地位》,载于《河北法学》第2005-1期, 第 146 页。
[4] 参见 张惠明 著《论初查的法律依据及其相关问题》,载于上海市人民检察院第一分院《调查与研究》第22期。

关于规范国有企业改制工作的意见

国务院办公厅


  国务院办公厅
转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》已经国务院同意,
现转发给你们,请认真贯彻执行。

                    中华人民共和国国务院办公厅
                    二00三年十一月三十日

           关于规范国有企业改制工作的意见

  党的十五大以来,各地认真贯彻国有经济有进有退、有所为有所不为的方针,积极推进
国有经济布局和结构调整,探索公有制的多种有效实现形式和国有企业改制的多种途径,取
得了显著成效,积累了宝贵经验。但前一阶段国有企业改制工作中出现了一些不够规范的现
象,造成国有资产的流失。国有企业改制是一项政策性很强的工作,涉及出资人、债权人、
企业和职工等多方面的利益,既要积极探索,又要规范有序。为全面贯彻落实党中央关于国
有经济布局结构调整和国有企业改革的精神,保证国有企业改制工作健康、有序、规范地进
行,现提出以下意见:
  一、健全制度,规范运作
  (一)批准制度。国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转
让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。国有企业改制,包括转让国有控股、参
股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等,必须制订改制方案。方案可由
改制企业国有产权持有单位制订,也可由其委托中介机构或者改制企业(向本企业经营管理
者转让国有产权的企业和国有参股企业除外)制订。国有企业改制方案需按照《企业国有资
产监督管理暂行条例》(国务院令第378号,以下简称《条例》)和国务院国有资产监督管
理委员会(以下简称国资委)的有关规定履行决定或批准程序,未经决定或批准不得实施。
国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的,需预先报经同级人民政府有关部门审核,批准
后报国有资产监督管理机构协调审批;涉及政府社会公共管理审批事项的,依照国家有关法
律法规,报经政府有关部门审批;国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或
不参股的企业(以下简称非国有的企业),改制方案需报同级人民政府批准;转让上市公司国
有股权审批暂按现行规定办理,并由国资委会同证监会抓紧研究提出完善意见。
  (二)清产核资。国有企业改制,必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查,做
到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,核
实和界定国有资本金及其权益,其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有产权。
企业改制中涉及资产损失认定与处理的,必须按有关规定履行批准程序。改制企业法定代表
人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。
  (三)财务审计。国有企业改制,必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格
的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有的企业,必须按照国家有关规定对企业法定
代表人进行离任审计。改制企业必须按照有关规定向会计师事务所或政府审计部门提供有关
财务会计资料和文件,不得妨碍其办理业务。任何人不得授意、指使、强令改制企业会计机
构、会计人员提供虚假资料文件或违法办理会计事项。
  (四)资产评估。国有企业改制,必须依照《国有资产评估管理办法》(国务院令第91
号)聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。国有控股企业进行资产评
估,要严格履行有关法律法规规定的程序。向非国有投资者转让国有产权的,由直接持有该
国有产权的单位决定聘请资产评估事务所。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无
形资产必须纳入评估范围。评估结果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单
位核准。
  (五)交易管理。非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场,不受地区、行业、出
资和隶属关系的限制,并按照《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定,公开信息,竞价
转让。具体转让方式可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律法规规定的其他方式。
  (六)定价管理。向非国有投资者转让国有产权的底价,或者以存量国有资产吸收非国
有投资者投资时国有产权的折股价格,由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的
单位决定。底价的确定主要依据资产评估的结果,同时要考虑产权交易市场的供求状况、同
类资产的市场价格、职工安置、引进先进技术等因素。上市公司国有股转让价格在不低于每
股净资产的基础上,参考上市公司盈利能力和市场表现合理定价。
  (七)转让价款管理。转让国有产权的价款原则上应当一次结清。一次结清确有困难的,
经转让和受让双方协商,并经依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位批准,
可采取分期付款的方式。分期付款时,首期付款不得低于总价款的30%,其余价款应当由
受让方提供合法担保,并在首期付款之日起一年内支付完毕。转让国有产权的价款优先用于
支付解除劳动合同职工的经济补偿金和移交社会保障机构管理职工的社会保险费,以及偿还
拖欠职工的债务和企业欠缴的社会保险费,剩余价款按照有关规定处理。
  (八)依法保护债权人利益。国有企业改制要征得债权金融机构同意,保全金融债权,
依法落实金融债务,维护其他债权人的利益。要严格防止利用改制逃废金融债务,金融债务
未落实的企业不得进行改制。
  (九)维护职工合法权益。国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方
案,必须提交企业职工代表大会或职工大会审议,充分听取职工意见。其中,职工安置方案
需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。改制为非国有的企业,要按照
有关政策处理好改制企业与职工的劳动关系。改制企业拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职
工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费等要按有关规定予以解决。改制后的企业要按照有
关规定按时足额交纳社会保险费,及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社
会保险关系。
  (十)管理层收购。向本企业经营管理者转让国有产权必须严格执行国家的有关规定,
以及本指导意见的各项要求,并需按照有关规定履行审批程序。向本企业经营管理者转让国
有产权方案的制订,由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行,经营管
理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定
等重大事项,严禁自卖自买国有产权。经营管理者筹集收购国有产权的资金,要执行《贷款
通则》的有关规定,不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款,不得以这些企业的
国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等。经营管理者对企业经
营业绩下降负有责任的,不得参与收购本企业国有产权。
  二、严格监督,追究责任
  各级监察机关、国有资产监督管理机构和其他有关部门,要加强联系、密切配合,加大
对国有企业改制工作的监督检查力度。通过建立重要事项通报制度和重大案件报告制度,以
及设立并公布举报电话和信箱等办法,及时发现和严肃查处国有企业改制中的违纪违法案件。
对国有资产监督管理机构工作人员、企业领导人员利用改制之机转移、侵占、侵吞国有资产
的,隐匿资产、提供虚假会计资料造成国有资产流失的,营私舞弊、与买方串通低价转让国
有产权的,严重失职、违规操作、损害国家和群众利益的,要进行认真调查处理。其中涉嫌
犯罪的,依法移交司法机关处理;造成国有资产损失的,按照《条例》的规定,追究有关责
任人的赔偿责任。对中介机构弄虚作假、提供虚假审计报告、故意压低评估价格等违规违法
行为,要加大惩处力度;国有资产监督管理机构和国有及国有控股企业不得再聘请该中介机
构及其责任人从事涉及国有及国有控股企业的中介活动。
  为加快建设和完善产权交易市场体系,确保产权交易公开、公平、公正,由法制办会同
国资委、财政部等有关部门研究有关产权交易市场的法规和监管制度,各地依照法律法规及
有关规定,根据实际情况制订具体实施细则。
  三、精心组织,加强领导
  (一)全面准确理解国有经济布局和结构调整战略方针,坚持党的十六大提出的必须毫
不动摇地巩固和发展公有制经济,必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展的方
针。国有企业改制要坚持国有经济控制重要行业和关键领域,提高国有经济的控制力、影响
力和带动力。在其他行业和领域,国有企业通过重组改制、结构调整、深化改革、转换机制,
在市场竞争中实现优胜劣汰。
  (二)在国有企业改制工作中,各地区要防止和纠正不顾产权市场供求状况及其对价格
形成的影响作用、不计转让价格和收益,下指标、限时间、赶进度,集中成批向非国有投资
者转让国有产权的做法。防止和避免人为造成买方市场、低价处置和贱卖国有资产的现象。
  (三)国有企业改制要从企业实际出发,着眼于企业的发展。要建立竞争机制,充分考
虑投资者搞好企业的能力,选择合格的投资者参与国有企业改制,引入资金、技术、管理、
市场、人才等资源增量,推动企业制度创新、机制转换、盘活资产、扭亏脱困和增加就业,
促进企业加快发展。
  (四)地方各级人民政府及其国有资产监督管理机构、国有及国有控股企业,要高度重
视国有企业改制工作,全面理解和正确贯彻党中央、国务院有关精神,切实负起责任,加强
组织领导。要从实际出发,把握好改制工作的力度和节奏。在国有企业改制的每一个环节都
要做到依法运作,规范透明,落实责任。上级国有资产监督管理机构要加强对下级国有资产
监督管理机构的指导和监督,及时总结经验,发现和纠正国有企业改制工作中存在的问题,
促进国有资产合理流动和重组,实现国有资产保值增值,更好地发挥国有经济的主导作用。