论行政驳回诉讼请求判决
张辅伦

　　行政驳回诉讼请求判决并非《行政诉讼法》规定的判决形式。但是，《行政诉讼法》规定的四种判决形式——维待、撤销、限期履行和变更判决已不能完全适应当前各种类型的行政案件，完善行政诉讼的判决形式——增设行政驳回诉讼请求判决这一新的判决形式在理论上和立法、司法实践中被提上议事日程。最高法院刚刚通过的司法解释就明确规定了行政驳回诉讼请求这一新的判决形式。本文就行政驳回诉讼请求判决的法律地位、意义、涵义和适用范围等问题进行探讨，以期抛砖引玉。
一、行政驳回诉讼请求判决的法律地位
　　我国《行政诉讼法》第54条规定，人民法院对行政案件经过审理，根据具体行政行为的不同情况，分别作出维持、撤销(含部分撤销并可判决被告重新作出具体行政行为)、限期履行、变更等判决。行政驳回诉讼请求判决并非《行政诉讼法》规定的判决形式之一，也就是说，行政驳回诉讼请求判决并未被《行政诉讼法》所确认。但是，《行政诉讼法》规定的四种判决形式已不能完全适应当前各种类型的行政案件，完善行政诉讼的判决形式——增设行政驳回诉讼请求这一新的判决形式的呼声日渐高涨，将行政驳回诉讼请求判决在立法中予以明确规定已成为国内行政法学界和行政审判实务界人士的共识，响应这一呼声同时也是司法实践的需要，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》1(以下简称《若干解释》)第50条和56条明确规定了行政驳回诉讼请求判决形式。这就从司法解释上肯定了行政驳回诉讼请求判决的法律地位。
二、行政诉讼中增设行政驳回诉讼请求判决的意义
　　从法学理论上看，行政诉讼法与民事诉讼法和刑事诉讼法共同构成我国的诉讼法体系。在法律渊源方面，可以说我国的行政诉讼法渊源于民事诉讼法。1982年《民事诉讼法》(试行)明确规定，人民法院审理行政案件，依照民事诉讼法的有关规定；最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》也明确规定，人民法院审理行政案件，行政诉讼法没有明确规定的，参照民事诉讼法的有关规定。可见行政诉讼法与民事诉讼法具有密不可分的联系。从法律规定来看，二者有许多原则、制度是相同或相通的，行政诉讼与民事诉讼的审判程序也基本一致2。《民事诉讼法》规定，人民法院对原告不合法的诉讼请求应依法判决驳回。笔者以为，《行政诉讼法》也可借鉴这一规定，对原告的某些诉讼请求予以驳回。
　　虽然在《行政诉讼法》的起草过程中，关于“相对人请求无理，行政机关具体行政行为正确、合法的，人民法院应维持具体行政行为而不是驳回原告的诉讼请求”的意见已为立法机关所接受3。但是，维持判决并不能解决司法实践中所面临的合法具体行政行为的全部问题。例如，行政机关不作为正确、合法，法院判决维持毫无意义；又如对于行政机关合法的事实行为，不以书面或口头形式作出，仅仅表现为一种客观状态，如何维持?还有相对人对具体行政行为的合法性已无异议，仅就行政赔偿起诉的，如果相对人的请求不合法，如何处理?再如行政诉讼中行政机关改变原具体行政行为，相对人不申请撤诉，仍坚持要求对原具体行政为进行审查的，如果审理认为原具体行政行为合法的，能否适用维持判决?等等问题都需要用一种新的判决形式——驳回诉讼请求判决来解决。可见，增设驳回诉讼请求判决是司法实践的需要。
　　事实上，我国《行政诉讼法》虽未明确规定驳回诉讼请求这一判决形式，但是《行政诉讼法》第41条第(3)款规定提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，人民法院经过审理，认为原告的诉讼请求没有相应的事实依据时，其诉讼请求就得不到法律保护，人民法院对原告的诉讼请求应当作实体上驳回处理(包括判决维持具体行政行为)。因而可以说确立驳回诉讼请求判决是《行政诉讼法》的暗含意思，而且也符合一般的诉讼理论。
　　同时，行政诉讼中增设驳回诉讼请求判决有利于保护原告的诉讼权利(如对超过起诉期限的起诉，判决驳回诉讼请求而不是裁定不予受理或驳回起诉，就是对原告起诉权的保护)；防止当事人滥诉、缠诉(如对附带行政赔偿诉讼，若判决驳回行政赔偿的诉讼请求，就比仅仅维持原具体行政行为更能有效地防止当事人再诉，因为维持判决并不能解决是否赔偿的问题，只有驳回诉讼请求才能彻底否定当事人的赔偿请求)；简化行政审判程序，提高行政行为的法律效力，更好地保护公共利益，更好地实现行政诉讼的价值4。
　　但是，我们也不能过高地估计行政驳回诉讼请求判决的作用，在实践中，更不能滥用行政驳回诉讼请求判决，作为司法解释确定的判决形式之一，它的适用范围应该受到严格的限制(有关这一问题本文将在第四部分详细论述)。人民法院的审判人员尤其要从观念上避免“着重审查原告的诉讼请求”。因为行政诉讼法的中心任务是对具体行政行为的合法性进行审查。《行政诉讼法》第5条明确规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查”。如果只审查或着重审查原告的诉讼请求，则会忽视对具体行政行为的合法性审查，不仅有悖于行政诉讼法的宗旨和中心任务，而且还会导致错误地维持被告行政机关的具体行政行为的结果(因为原告的诉讼请求不合法并不等于被告行政机关的具体行政行为必然合法)，达不到行政诉讼法“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”的目的。
三、行政驳回诉讼请求判决的涵义
　　由于我国唯一的一部对具体行政行为进行司法审查的法律——《行政诉讼法》没有规定驳回诉讼请求这一判决形式，因而理论上对这种判决形式的研究极少。关于这方面的学说和论著几乎没有。借鉴民事诉讼法学的有关原理，笔者将行政驳回诉讼请求判决界定为“人民法院对行政案件经过审理以后，依法作出的对原告的实体诉讼请求予以否定(或不予满足)的一种判决。它具有以下两个法律特征：
　　1?行政驳回诉讼请求判决与其他判决形式一样，具有强制性、权威性、终结性、实体性和合法性的特点。
　　2?行政驳回诉讼请求判决具有否定性。行政驳回诉讼请求判决是对当事人实体诉讼请求从正面直接予以否定的一种判决，不同于其他四种判决的判决形式。
四、行政驳回诉讼请求判决的适用范围
　　行政驳回诉讼请求判决的适用范围即适用对象，亦即对相对人的哪些诉讼请求，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。根据《行政诉讼法》、《民事诉讼法》的规定和立法精神、法律原则及有关法学理论，结合行政审判实践，笔者以为行政驳回诉讼请求判决主要适用于以下七种情况：
　　1?原告提起行政诉讼超过法定的起诉期限的。超过法定起诉期限即超过诉讼时效期限，是指当事人没有在法律规定的有效期限内起诉，因而丧失了请求人民法院运用审判权保护其合法权益的权利。在民事诉讼法中，根据最高人民法院《关于贯彻执行〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第153条的规定，对超过诉讼时效期限的案件，人民法院仍应受理，受理后，查明无中断、中止、延长事由的，判决驳回诉讼请求。在行政审判中，由于《行政诉讼法》没有具体规定，目前实践中一般是采取驳回起诉或者不予受理的办法处理。笔者以为这样处理欠妥。因为行政诉讼中对原告超过法定起诉期限的规定就是民事诉讼中诉讼时效的规定，参照最高人民法院《关于贯彻执行〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第153条的规定，对原告超过法定期限起诉的，人民法院应当驳回诉讼请求而不是驳回起诉或者不予受理。因为裁定不予受理是人民法院认为原告起诉不符合起诉条件，对其作出不予受理的处理；驳回起诉是对已经受理的案件，人民法院经过进一步审查认为不符合起诉条件而作出的驳回起诉权的认定。无论是不予受理还是驳回起诉均是人民法院对不符合起诉条件的请求作出的剥夺其程序意义上诉权的决定，是对诉讼程序的处理，不涉及实体问题。而《行政诉讼法》第41条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实依据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。是否超过起诉期限并不是起诉的必要条件，因而原告的起诉只要符合上述四个条件，法院就不能不予受理，受理后也不能驳回起诉。超过法定起诉期限，原告仍享有诉权，只是丧失了实体上请求法律保护的权利，即丧失了胜诉权，法院应作出驳回诉讼请求的判决。驳回诉讼请求判决是人民法院对原告实体意义上胜诉权的否定，与裁定不予受理或驳回起诉对原告程序意义上诉权的否定有本质不同。但是，《若干解释》第44条第(6)项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。笔者以为这一规定有悖于《行政诉讼法》第41条关于起诉条件的规定和立法精神。鉴于《若干解释》刚刚施行不久，修订尚需一段时间，在修订之前，宜按《若干解释》执行。
　　2?对行政机关合法的行政事实行为起诉的。尽管《行政诉讼法》和有关司法解释并未使用行政事实行为这一概念，但是行政执行实践中的行政事实行为是一个不容回避的问题。结合《行政诉讼法》、《行政复议法》和行政法学理论，笔者将行政事实行为界定为行政机关、法律法规授权的组织及其公务人员在行政执法过程中(或因行政执法的需要)作出的，非以设定相对人权利义务为目的的具体行政行为。《行政诉讼法》第11条和《行政复议法》第6条的规定即“对限制人身自由或者对财产的查封、扣压、冻结等行政强制措施不服的；”“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。”都含有一定量的行政事实行为。原告对行政事实行为不服提起的诉讼，人民法院经审查认为行政事实行为合法、原告的诉讼请求无理的，不能适用维持判决。因为行政事实行为非法律行为，不以口头或书面形式作出，多为行政法律行为的执行行为，主要表现为一种客观状态或产生某种事实效果5。例如公安人员在追捕脱逃的因赌博被行政拘留的相对人的过程中使用了武器造成了相对人身体的伤害，相对人对使用武器的行为不服起诉要求撤销并赔偿损失，人民法院审查认为使用武器的行为符合《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》的规定，因而可以判决驳回原告的诉讼请求。
　　3?起诉行政机关不作为理由不成立的。行政机关不作为是指行政机关依法应当履行一定职责或作出某种行为而没有履行或没有作出的，也有人称之为“没有履行”、“没有办理”或“没有发放”。根据《行政诉讼法》第11条和《行政复议法》第6条的规定，相对人“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；”“认为符合法定条件申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；”“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”均可提起行政诉讼。如果行政机关上述不作为行为正确、合法(如履行时机不成熟、办理条件不充分、申请不符合法定条件、行政机关对是否履行该项法定职责具有自由裁量权等等)人民法院维持已无实际意义，这时可以判决驳回原告的诉讼请求——驳回原告要求行政机关作为的诉讼请求。
　　4?对行政机关合法但不合理的具体行政行为起诉的。根据《行政诉讼法》第5条的规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”也就是说，人民法院审理行政案件，只审查行政行为的合法性，不审查行政行为的合理性。在行政诉讼中，人民法院对合法但不合理的具体行政行为如果撤销则违反了《行政诉讼法》第54条的规定，因为具体行政行为并未达到违法的程度；如果判决维持则有支持肯定不合理的具体行政行为之嫌，也给行政机关纠正自己的不合理行政行为造成障碍。因而可以判决驳回原告的诉讼请求。这样既不违反行政诉讼法的立法精神，又给行政机关纠正自己的不合理的行政行为留有余地。
　　5?对相对人单独或附带提起的行政赔偿诉讼，如果行政赔偿诉讼请求不能成立，可以判决驳回诉讼请求。满足原告单独或附带提起行政赔偿诉讼请求，必须建立在行政机关具体行政行为违法且造成原告合法权益损害的基础之上。如果行政机关的具体行政行为合法或者具体行政行为虽然违法但并未损害原告的权益或者只损害了原告的非法权益(如行政机关对违章建筑的拆除)，则人民法院应依法认定原告行政赔偿诉讼请求不能成立，判决驳回诉讼请求。因为在这种情况下，要么不涉及具体行政行为的合法性问题(如单独提起行政赔偿诉讼)，这时只能驳回原告的诉讼请求；要么虽然涉及具体行政行为的合法性，但具体行政行为的合法性问题并非原告与行政机关争议的焦点，也不是人民法院审查的中心任务，仅仅对合法的具体行政行为进行维持或对违法具体行政行为予以撤销并不能解决行政赔偿争议，人民法院不仅要维持合法的具体行政行为或撤销违法的具体行政行为，同时还应驳回原告不合法的行政赔偿请求，只有这样才能全面解决行政争议和行政赔偿争议。
　　6?对行政诉讼中被告改变其所作的具体行政行为，原告不申请撤诉的。根据《若干解释》第五十条的规定，在行政诉讼中，被告改变具体行政行为，原告不申请撤诉，人民法院通过对原具体行政行为进行审查，认为原具体行政行为正确、合法，只能驳回原告的诉讼请求而不能维持原具体行政行为。因为如果人民法院维持原具体行政行为，由于行政机关已经作出一个新的具体行政行为，则会出现两个行政行为——行政机关改变后的具体行政行为和人民法院审判权维持的原具体行政行为同时有效并存的结果，而这两个具体行政行为本身又存在差异，让行政机关和原告无所适从，不知执行哪个具体行政行为为好。如果人民法院驳回原告的诉讼请求，则行政机关只能执行改变后的具体行政行为，原具体行政行为自然失效。
　　7?被诉具体行政行为合法，但因情况变化(或称情势变更)需要变更或废止的。这主要是指被诉具体行政行为作出的当时是合法的(因而不能撤销)，但是因为情况变化，需要变更或终止其效力，人民法院不宜判决维持，因为如果法院判决维持，就丧失了变更或终止其效力的可能性，被告行政机关会认为，既然具体行政行为被人民法院生效的判决所维持，也就不能再改变了，这就可能使有害的行政行为延续下去，对社会、对他人造成不利影响。为了给行政机关处理情势变更留有余地，可以采取驳回原告诉讼请求的办法6。例如，某市政府根据城市总体规划，计划修建一座立交桥，征用部分耕地，耕地所有者或者使用者不服起诉，在诉讼中，市政府总体规划变更，不需征用耕地，这时人民法院就不能撤销原征用耕地的行为(因为征用耕地是根据原来的总体规划进行的)，也不能判决维持征用耕地的行为(因为情况发生变化，现在不必征用耕地)，只能判决驳回原告的诉讼请求，由行政机关自行变更或终止征用耕地的行政行为。
　　(作者单位：湖北省高级人民法院)
　　
　　
　　注释：
　　11999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，自2000年3月10日起施行。
　　2参见林莉红著：《行政诉讼法概论》，武汉大学出版社1992年版，第6页。
　　3参见江必新著：《行政诉讼问题研究》，中国人民公安大学出版社1989年版，第220—222页。
　　4参见叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第53—67页。
　　5陈新民著：《行政总论》，三民书局民国八十四年修订五版，第313页—315页。
　　6参见江必新主编：《行政诉讼与土地管理法新解》，时事出版社1999年3月版，第56页。
中国人民银行 公安部


中国人民银行、公安部关于开展联合整治银行卡违法犯罪专项行动的通知


中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行，各省、自治区、直辖市公安厅、局，新疆生产建设兵团公安局,国有商业银行、股份制商业银行、中国邮政储蓄银行，中国银联股份有限公司：

为加大对银行卡违法犯罪活动的打击力度，维护持卡人和商业银行的合法权益，营造良好的奥运支付环境，中国人民银行、公安部决定自2008年4月至7月在全国范围内开展联合整治银行卡违法犯罪专项行动（以下简称“专项行动”）。现将有关工作部署如下：

一、工作目标

通过开展专项行动，侦破一批银行卡违法犯罪案件，有力震慑犯罪分子；进一步健全银行卡违法犯罪防控机制；强化用卡安全宣传工作，努力提高社会公众的安全用卡意识；进一步消除银行卡支付体系存在的风险隐患，为奥运会成功举办营造安全、良好的支付结算环境。

二、工作重点

按照“打防并举，综合治理”的原则，排查银行卡支付体系的安全隐患，进一步完善、落实银行卡发行、交易、清算等环节的各项管理制度规定；加大对银行卡犯罪的打击力度，积极探索建立跨部门之间预防和打击银行卡违法犯罪的长效机制。专项行动的重点地区是北京、上海、天津、沈阳、秦皇岛、青岛等奥运项目举办城市和部分重点旅游城市。

三、工作内容

（一）各商业银行和中国银联对各自银行卡业务、技术情况等进行全面自查、自改。发卡银行要认真自查本行银行卡业务开展情况，及时查漏补缺，加强对银行卡申领人的资格审核，严格执行账户实名制及银行卡业务管理的各项规定，完善业务流程，提高技术水平，增强风险防范能力;加强对ATM机（即自动柜员机，下同）的安全维护工作，建立ATM机巡查和实时监控制度，提高ATM机监控设备的安装率，布放在奥运场馆周边、奥运城市重点街区的ATM机的监控设备安装率要达到100％；加强用卡安全教育工作,在持卡人申领卡片时应逐一发放安全用卡宣传资料。收单银行要加强对特约商户和POS机（即银行卡销售点终端，下同）的管理，强化特约商户风险控制，认真审核特约商户资质（所审核资料至少应包括特约商户的营业执照、税务登记证或相关纳税证明、法定代表人身份证件），防止拓展不合规、高风险商户；建立健全对POS机具的管理和日常监控机制，加强对商户收银员在识别伪卡等方面的培训工作。中国银联在确保银行卡清算网络安全、稳定运行的基础上，协助各业务参与方完善跨行交易风险监控和管理手段，尽快建立和完善统一的入网商户、银行卡机具交易监控和管理系统，增强对可疑交易的识别和监测能力；联合各业务参与方开展奥运期间银行卡安全支付应急演练，及时发现并整改存在的问题，切实做好银行卡风险防控工作。

（二）各地公安机关要切实履行打击职能，集中力量查处一批银行卡犯罪案件。要严厉打击伪卡欺诈、针对ATM机窃取用户资金、涉外银行卡等银行卡犯罪行为，组织精干力量，侦破一批案件，摧毁一批犯罪团伙，力争在短期内形成打击银行卡犯罪的强大声势，以有效遏制银行卡犯罪案件高发态势。要树立情报主导警务的理念，深挖线索，扩大案源。对各类金融机构移送和群众举报的犯罪线索，要及时进行梳理分类，准确甄别案件性质，对涉嫌犯罪的案件要及时开展侦破工作，最大限度地挽回经济损失。要建立大要案部、省两级分级督办制度，将案情复杂、情节严重、涉案金额巨大、影响恶劣的案件，列为督办案件。对列为督办的案件，办案单位要采取有力措施，明确分工，落实责任，加大办案力度。

（三）加强安全用卡宣传，营造良好的舆论氛围。此次专项行动的宣传口号是“迎奥运、放心用卡、安全支付”。各商业银行和中国银联等单位要充分利用广播、电视、网络、报刊等新闻媒体集中开展宣传报道工作；因地制宜，创新宣传方式，增强宣传实效性，可通过在银行网点、ATM机布放地点和特约商户营业场所张贴或发放宣传材料、举办银行卡安全使用知识进社区活动等方式，多方位、多角度、经常性地开展银行卡安全使用知识宣传，营造良好的用卡舆论氛围。争取社会各界对专项行动的理解和支持，动员和鼓励广大群众积极举报和揭露银行卡犯罪行为，为公安机关侦破银行卡犯罪案件提供线索。公安机关要及时曝光银行卡犯罪的典型手段，及时发布预警防范信息，引导社会公众提高防范意识和识别能力。

四、工作步骤

（一）动员部署阶段（2008年4月）。

各商业银行总行、中国银联要结合各自业务特点，及时制定本系统专项行动方案，并认真组织落实。人民银行各分支机构、各地公安机关要结合本地实际情况，尽快研究制定切实可行的行动计划，督促辖区内各商业银行和中国银联分公司加强协调配合，强化措施，积极落实各项要求。

（二）集中整治阶段（4月至5月）。

各商业银行、中国银联认真开展排查、整顿工作。人民银行各分支机构、各地公安机关对辖区内各商业银行和中国银联分公司排查、整顿工作进行检查指导，并组织开展形式多样的宣传活动，按照各自的职责分工，对排查发现的违法犯罪问题开展查处工作。

（三）督查阶段（6月）。

根据各商业银行、中国银联自查自改情况，中国人民银行和公安部组织开展督查工作，重点督查北京等6个奥运城市和部分旅游重点省市专项行动开展情况。

（四）总结巩固阶段（7月）。

各商业银行、中国银联及时总结专项行动情况，认真梳理、分析排查出的线索和问题，积极研究有针对性的措施，深入开展整改工作，确保排查出的隐患治理到位。人民银行各分支机构、各地公安机关要在督促辖区内各商业银行和中国银联分公司认真做好总结、整改工作的基础上，研究建立安全用卡长效工作机制，切实巩固专项行动成果。

奥运会结束后，中国人民银行和公安部将对专项行动中涌现出来的先进单位和个人进行通报表扬，对工作懈怠、行动不力的单位进行通报批评。

五、工作要求

（一）统一认识，精心组织。各单位要认真分析当前银行卡违法犯罪活动日益突出的严峻形势，充分认识开展专项行动的重要意义，切实统一思想，加强领导，精心组织，扎实推进专项行动。

中国人民银行联合公安部成立专项行动办公室（以下简称整治办，电话010-66275328），负责专项行动的组织、协调、指导、检查工作。中国银联在中国人民银行指导下，积极协助整治办开展各项工作。人民银行各分支机构也要会同当地公安部门，成立本地区专项行动办公室，组织实施好本地区的专项行动。

（二）加强协作，确保实效。人民银行各分支机构、各地公安机关要与辖区内各商业银行、中国银联分公司建立顺畅的情报信息交流机制，密切合作，凝聚专项行动合力。要因地制宜地采取措施，加大力度，深入开展排查、整顿工作，及时发现和纠正不符合国家有关银行卡管理法规的规定和做法，及时排除各类安全隐患，确保专项行动取得实效。公安机关内部的经侦、治安、刑侦等各警种间也要加强协作，专项行动期间，对各自管辖范围内受理和查处的涉及银行卡违法犯罪的情况，应及时进行通报，并由经侦部门归口报整治办掌握。

（三）及时报告，认真总结。专项行动期间，各地专项行动办公室要于每月10日前将工作开展情况书面报告整治办，重要情况和查获的大案、要案要及时予以报告。对专项行动取得的战果和发现的银行卡犯罪新手法等内容，整治办将通过新闻媒体及时向社会公布。整治行动结束后，在认真总结的基础上，探索在中国人民银行、公安机关和商业银行、中国银联等单位之间建立银行卡违法犯罪预警和研判机制、情况通报机制、案件侦办协作机制、安全用卡宣传教育机制，最终构建科学高效、务实全面的预防和打击银行卡违法犯罪长效机制，为有力打击银行卡犯罪夯实基础。

　　　　　　上网时间:2008-4-2