关于收容审查、行政程序及法治原则的思考

马怀德
一、案情

1996年5月28日，湖南湘潭市岳塘区发售社会福利彩票，北京市民李群、李扬、陈利等六人得知后，携带共同筹集的20万元现金来到岳塘区购买彩票。同年5月29日、30日、31日，李群等人先后购得奖品为桑塔纳轿车的中奖彩票四张，奖品为奥拓轿车的彩票两张。李群等人决定将中奖彩票通过湘潭市的朋友唐俊杰代为领取并在当地低价转让。陈利未取得其他五人同意，以个人名义将其中一张奖品为奥拓轿车的彩票赠送给唐，以表酬谢。

5月31日中午，在彩票民售现场，有人举报工作人员出售废票，岳塘分局民警通过举报人找到出售废票的工作人员董明利，董称这些废票是5月30日有三个外地青年人存放在她处的。经董相认，岳塘分局先后抓获了李群等六人，并在未出示刑事侦查手续的情况下，扣押了他们转让轿车所得及购买彩票的余款共计52.54万多元人民币，但未向李群等人出具扣押清单。同时，该发局还扣押了唐俊杰所持的奥拓轿车中奖彩票。

同年6月1日，岳塘分局将李群等六人作为特大诈骗案件嫌疑人立案侦查，6月2日岳塘分局宣布对李群等实施收容审查。李群等人在收审通知书签了字，但收审通知并未送达给李群等人。同年7月25日，岳塘分局对李群等取保候审，随即解除了收审。但以所扣现金为可疑财物、中奖彩票为唐俊杰所有为由，拒不发还其六人共有现金及彩票。

李群等不服岳塘分局对其采取的收容审查、扣押财物的强制措施。于１９９６年１０月２２日向北京市海淀区人民法院提起诉讼，请求法院撤销被告作出的收容审查决定，判令被告返还财物、赔偿损失，赔礼道歉。
海淀区法院受理后，依法组成合议庭，于1997年12月24日进行了公开审理。

海淀区法院经审查后认为，原告李群等人携巨款异地购买彩票，并以低价转让中奖彩票的行为，目前并无法律明文规定禁止，也不能证实1996年5月31日出现的废票系李群等人所为。被告对原告李群进行收审，证据不足，适用法律有误。被告认定李群等人的财物可疑，缺少事实和法律依据，且实施扣押时违反了法定程序，此扣押行为违法。唐俊杰所持的奥拓汽车中奖彩票系李群等六人共同购买，陈利一人表示赠送给唐，此赠予行为无效，彩票仍系李群等六人所有。

据此，海淀区法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》的有关条款，撤销了被告向原告发出的收容审通知书，判令被告岳塘分局返还李群等人的所有财物，赔偿因违法收容审查给原告造成的经济损失1141.56元，并向原告赔礼道歉。
被告岳塘分局不服此一审判决，于1997年7月15日向北京市第一中级人民法院提出上诉。

二审法院经审理于1997年11月9日作出（1997）一中行终字第110号行政判决书，二审法院认为，国务院《关于强制劳动和收容审查统一于劳动教养的通知》明确规定了公安机关采取收容审查强制措施的对象必须是具有轻微违法犯罪行为，且系身份不明或有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的人。岳塘分局认为李群等人寄放废彩票，构成轻微违法犯罪行为，具备被收容审查的条件证据不足，因此该局作出对李群等人进行收容审查的决定，缺乏事实及法律依据，故依法应予撤销。岳塘分局应赔偿因违法收容审查给李群等人造成的经济损失，向李群等人赔礼道歉。岳塘分局上诉提出其收容审查李群等人合法有据，李群等人对该起诉已超过法定时效等理由，缺乏事实依据，本院不予采纳。原审判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。但原审诉讼费收取有误，本院予应调整。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第62第1项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

一审案件受理费135.70元由上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担（自本判决送达之次日起7日内交纳）；二审案件受理费135.70元由上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
二、案例分析研究
我认为双方当事人争议的焦点集中于以下几个方面：
（一）被告的收审措施是否合法

判断某项行政行为是否合法首先要看它是否有充足的事实根据和法律依据。被告认为原告有"出售废票和扰乱公共秩序的轻微违法犯罪行为"，"连续摸中大奖有诈骗泄密嫌疑"。所以要采取收审措施。这些说法显然值得商榷。

1.被告提供的证据无法证明原告有轻微违法犯罪行为，因而丧失了收容审查措施的事实根据。被告当时唯一的根据就是已知李群等人三天之内连续摸中六项大奖。作为行政执法部门，被告应当清楚，每做一项具体行政行为，都应当有充足的事实根据和法律依据。如果仅凭怀疑、猜测和推断办案，就难免出现冤案、错案。本案被告收审李群等六人长达两个月的时间里，也未找到任何确凿的证据证明摸中大奖有何违法之处，这恰好证明了被告的行为从始至终都缺乏事实根据。
2.买彩票中奖是否构成诈骗嫌疑？

被告认为李群等人连续摸中大奖，有泄密和诈骗嫌疑，所以要采取收审和扣押财物措施。那么，究竟买彩票中大奖是否属诈骗行为呢？众所周知，社会福利彩票是国家对社会公开发行的用以募捐的活动，既然是对公众发行的彩票，每个人都有权利购买，更有权中奖后获得奖品。李群等人所得的奖品既非偷来的，更非骗来的，而是花钱买来的，并无任何过错！被告仅凭这一点就怀疑李群等人有诈骗嫌疑，进而采取非法收审措施，显然是没有法律根据的。被告将法律并未禁止的行为视作诈骗显属不当。

从上述两方面看，原告花钱买彩票中奖的行为，既不是轻微违法犯罪行为，更不是诈骗行为，而是法律并未禁止甚至提倡的合法行为。被告以此为由对原告采取收审措施既无事实依据，也无法律依据，因而是一项违法侵权行为。
（二）原告起诉是否超过诉讼时效

被告支坚持认为原告起诉超过了诉讼时效。判断原告起诉是否超过时效，首先要弄清行政诉讼法及相关司法解释对时效是如何规定的。行政诉讼法第39条规定了三个月的诉讼时效，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第35条明确规定："行政机关关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年"，也就是说，如果被告告知了诉权诉期，那末原告只有三个月的起诉期限，如果被告未告知诉权诉期，起诉的期限就是一年零三个月，本案被告是否告知诉权诉期就成为本案的焦点。从原告起诉时所依据的被告发给原告家属的收容审查通知看，上面没有任何关于诉权诉期的规定。被告争辩说收审决定书上有原告的签字，所以等于被告已将诉权和诉期告知原告。在原告坚持下，被告向法院提供了有原告签字的"收审决定书"，该决定书铅印内容中并无诉权诉期的规定，而在决定书的下端用紫色印油加盖了一行所谓"诉权诉期"的内容，这一行字究竟是收审之前加盖的还是收审后补盖的呢？被告并没有提供充足的证据证明不是事后加盖的，按照行政诉讼法第32条和最高人民法院司法解释第29条的规定，被告未能提供充分的证据证明这一点，所以被告提出的原告超过起诉时效的主张是完全不成立的。退一步讲，即使不考虑这一点，仅从被告送给原告家属的通知内容看，也十分清楚地证明被告作出收审决定时，根本没有告知原告诉权和诉期。
（三）被告扣押财物的行为是行政行为还是刑事侦查行为

被告认为，在办理李群等六人利用摸奖券之机泄密作弊骗取大额奖品的诈骗案中，被告是根据案情变化而逐步采取措施的。开始时，在紧急情况下对李群等人人身和物品进行搜查，扣押了部分财物，后来转入刑事侦查，故先期的扣押物品行为为刑事侦查行为。这一说法没有法律依据。

原告花钱买彩票，并无违法之处，中奖后低价转让彩票，也无不妥，无论是用来买彩票的钱，还是中奖后所得财物，都属于公民合法财产，被告收审原告后，在没有履行任何手续的情况下，随意扣押原告合法财物，显然是滥用职权违反法定程序的行政行为，构成违法行政强制措施。特别是被告羁押原告近60天后才予以释放，拒不退还非法扣押的财物，其违法动机十分明显。所以，被告以刑事侦查为由继续扣押原告合法财产的行为没有任何根据。

综上，原告起诉条件合法充分，被告岳塘分局扣押财产、收容审查的行政行为属于行政诉讼受案范围，法院受理此案是正确的。被告行政行为证据不足，程序违法，适用法律不当，法院撤销被告作出的扣押财产、收容审查行为，判令被告赔偿损失、赔礼道歉的判决也是正确的。
三、几点结论

这起案件可以说是对法治原则的又一次具体诠译，如何正确理解行政法治原则成为每个执法者面临的重要课题。行政法治原则的真正含义是：对行政机关而言，凡是法律未授权的，均不得为之；对于作为相对人的公民法人而言，凡是法律未禁止的，均可以为之。这并不是一个简单的权力范围与界限问题，而是我们立法、执法，乃至司法活动的价值取向问题。如果我们的执法者固守有罪推定的传统信条，以权力者自居任意解释法条，看不到自己的权力界限，那么我们的法治理想能否真正实现就要打上问号了！我认为就具体案件而言，有以下几点需作进一步说明：
1.公安局乱扣财物、滥用收审措施亟待整治
湖北省人大常委会


湖北省涉案财物价格鉴证条例


（2009年9月24日湖北省第十一届人民代表大会常委会第十二次会议通过）



第一章 总则



第一条 为了规范涉案财物的价格鉴证行为，保障司法、行政执法和仲裁活动客观公正，维护公共利益和公民、法人及其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国价格法》和有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本省行政区域内涉案财物的价格鉴证，适用本条例。法律、法规另有规定的，从其规定。

第三条 本条例所称涉案财物价格鉴证，是指价格鉴证机构接受司法机关、行政机关、仲裁机构（以下简称委托人）的委托，对有形与无形资产、有偿服务等涉案标的进行价格鉴定、认证的活动。

第四条 县级以上人民政府价格主管部门负责本行政区域内涉案财物价格鉴证活动的监督管理。

第五条 涉案财物价格鉴证应当遵循合法、科学、公正、效率的原则。

价格鉴证机构依法独立进行涉案财物价格鉴证活动，价格主管部门不得参与，任何单位或者个人不得干涉。



第二章 价格鉴证机构和价格鉴证人员



第六条 价格鉴证机构为涉案财物价格鉴证的非营利性专门机构，依照规定权限从事各类涉案财物价格鉴证。

从事涉案财物价格鉴证的机构应当依法取得国家价格主管部门认定的价格鉴证机构资质证书。

第七条 从事涉案财物价格鉴证的人员（以下简称价格鉴证人员）应当依法取得价格鉴证执业资格证书，并按照国家规定登记注册。

第八条 省价格主管部门应当及时向社会公布依法取得相应资质、资格的涉案财物价格鉴证机构、价格鉴证人员和复核裁定机构，并对涉案财物价格鉴证机构、复核裁定机构的管辖作出具体规定。

第九条 价格鉴证机构在涉案财物价格鉴证中不得有下列行为：

（一）转让受委托的价格鉴证业务；

（二）涂改、出租、出借或者以其他形式非法转让资质证书；

（三）出具虚假的价格鉴证结论书；

（四）明示或者暗示给委托人回扣，购买所鉴证的涉案物；

（五）泄露国家秘密、商业秘密或者个人隐私；

（六）索取、收受当事人的财物或者牟取其他不正当利益；

（七）法律、法规禁止的其他违法行为。

第十条 价格鉴证人员在涉案财物价格鉴证中应当遵守职业道德、执业纪律和技术操作规范，不得有下列行为：

（一）同时在两个以上价格鉴证机构执业；

（二）以个人名义接受价格鉴证业务；

（三）索取、收受当事人的财物或者牟取其他不正当利益，明示或者暗示给委托人回扣，购买所鉴证的涉案物；

（四）泄露国家秘密、商业秘密或者个人隐私；

（五）提供虚假的价格鉴证报告；

（六）法律、法规禁止的其他违法行为。

第十一条 在涉案财物价格鉴证中，价格鉴证人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人、利害关系人有权申请其回避：

（一）是案件当事人、代理人或者当事人、代理人的近亲属；

（二）本人或者其近亲属与案件有利害关系；

（三）其他可能影响价格鉴证客观公正的因素。

价格鉴证人员的回避由价格鉴证机构的负责人决定；价格鉴证机构负责人的回避由其主管部门决定。

第十二条 县级以上人民政府价格主管部门应当建立和完善对价格鉴证机构和人员资格审查、考核、惩戒等制度，对价格鉴证机构和人员遵守职业道德、执业纪律和依法履行价格鉴证职责的情况进行监督检查，受理对价格鉴证机构及其人员的投诉。

任何单位和个人发现价格鉴证机构和人员在涉案财物价格鉴证活动中有本条例第九条、第十条规定行为的，有权向价格主管部门举报；价格主管部门在接到举报后应当于30日内调查处理，并将处理结果书面告知举报人。

价格鉴证机构应当加强自身建设，规范鉴证行为，提高专业人员素质，并接受上级价格鉴证机构的行业管理和业务指导。

价格认证协会等有关行业组织应当加强对价格鉴证机构和人员的业务指导和自律管理。



第三章 价格鉴证程序



第十三条 委托人办理刑事案件以及行政执法案件，需要进行价格鉴证的，应当委托具有相应资质的县级以上人民政府价格主管部门所属的价格鉴证机构进行价格鉴证。

民事诉讼案件、行政诉讼案件、仲裁案件中的涉案财物价格鉴证，当事人对价格鉴证机构协商一致的，委托人应当按照当事人的协商意见确定价格鉴证机构；协商不一致的，委托人应当采用随机选择的方法确定价格鉴证机构。本条例第六条规定的价格鉴证机构均有被委托人随机选择的同等权利。

第十四条 涉案财物价格鉴证应当按照下列程序进行：

（一）委托人委托；

（二）价格鉴证机构受理；

（三）价格鉴证机构对涉案财物调查、勘验、测算、论证；

（四）价格鉴证机构出具价格鉴证结论书；

（五）送达。

第十五条 委托人委托价格鉴证，应当如实、全面提供有关情况和资料，出具价格鉴证委托书，并加盖委托人单位公章。

价格鉴证委托书应当包括下列内容：

（一）委托人的名称和地址；

（二）价格鉴证的理由和要求；

（三）涉案财物的来源、名称、状况、数量等有关情况；

（四）价格鉴证的基准日；

（五）其他有关资料或者需要说明的情况。

第十六条 价格鉴证机构收到价格鉴证委托书后，对价格鉴证委托书的内容有疑问或者有异议以及认为委托人提供的资料不全的，有权要求委托人予以补充、说明。

价格鉴证机构应当在收到价格鉴证委托书之日起5日内决定是否受理。决定受理的，应当与委托人约定鉴证期限，并向委托人出具受理通知；不受理的，应当以书面形式说明理由。

第十七条 有下列情形之一的，价格鉴证机构不予受理：

（一）鉴证事项超越本鉴证机构鉴证范围；

（二）委托人已经向其他价格鉴证机构委托；

（三）委托人不予配合、隐瞒或者拒绝提供相关资料；

（四）涉案财物已经灭失、委托人又无法提供详实资料。

第十八条 价格鉴证机构接受委托后，应当指定两名以上价格鉴证人员承办；必要时，价格鉴证机构可以聘请具有相应资格的专业人员参与价格鉴证。

价格鉴证人员在价格鉴证活动中，可以凭价格鉴证机构 的介绍信和本人执业资格证书，查阅与价格鉴证有关的账目、文件等资料，向与委托事项有关的单位和个人调查。

委托人应当协助价格鉴证人员进行与委托事项有关的调查取证活动。

第十九条 价格鉴证机构因鉴证需要留存涉案财物时，应当征得委托人同意并办理交接手续。对留存的涉案财物，价格鉴证机构应当妥善保管，鉴证结束后，应当及时返还。

第二十条 价格鉴证机构应当根据涉案财物在价格鉴证基准日的重置价格、新旧程度、质量状况、性能、技术参数以及预期获利能力等因素，按照下列方法对涉案财物价格进行价格鉴证：

（一）属于政府定价的，按照政府定价计算；

（二）属于政府指导价的，以政府指导价的基准价为基础，参照当地实际价格水平计算；

（三）属于市场调节价的，参照当时、当地同类财物的市场中等价格计算。

国家对计价标准和计算方法另有规定的，从其规定。

第二十一条 对已经灭失或者形态已经发生改变的涉案财物，价格鉴证机构可以根据委托人认定或者有关当事人共同认可的证据材料，比照价格鉴证基准日同类实物形态的价格水平进行价格鉴证。

第二十二条 特殊涉案财物的价格鉴证，需要依法进行技术鉴定、品质检验的，价格鉴证机构应当先委托具有法定资质的机构及专业技术人员作出技术、品质鉴定，再根据其提供的鉴定意见，作出价格鉴证结论。

第二十三条 价格鉴证机构应当在价格鉴证协议约定的期限内向委托人出具价格鉴证结论书。

价格鉴证结论书应当载明下列内容：

（一）委托人、价格鉴证机构的名称和地址；

（二）价格鉴证的目的、内容、范围和基准日；

（三）价格鉴证的依据、方法和过程；

（四）价格鉴证结论；

（五）价格鉴证结论的复核申请期限；

（六）其他需要说明的情况；

（七）价格鉴证结论书出具日期及价格鉴证人员签名。

价格鉴证结论书应当由价格鉴证机构负责人签名，并加盖价格鉴证机构印章。

第二十四条 委托人对价格鉴证结论有异议的，可以在约定期限内要求原价格鉴证机构进行重新鉴证，也可以直接委托省级以上人民政府价格主管部门所属的价格鉴证机构进行复核裁定。

涉案财物当事人对价格鉴证结论有异议的，可以依法向委托人申请重新鉴证或者复核裁定。

价格鉴证机构重新鉴证的，应当另行指派价格鉴证人员进行鉴证。

第二十五条 涉案财物当事人对价格鉴证结论有异议，申请重新鉴证或者复核裁定，提出证据证明存在下列情形之一的，委托人应予准许：

（一）价格鉴证人员不具备相应执业资格；

（二）价格鉴证程序严重违法；

（三）价格鉴证依据明显不足；

（四）价格鉴证结论显失公平。

第二十六条 委托人认为有下列情形之一的，可以在收到价格鉴证结论书之日起10日内要求原价格鉴证机构补充鉴证：

同一案件有新的涉案财物;

新的影响价格鉴证结论的其他因素;

鉴证有遗漏。

当事人认为有前款情形也可以自收到价格鉴证结论书副本之日起5日内向委托人提出补充鉴证或者复核裁定；委托人应当根据当事人的请求在5日内要求价格鉴证机构补充鉴证或者复核裁定。

第二十七条 价格鉴证机构应当自收到重新鉴证、补充鉴证或者复核裁定申请之日起7日内作出重新鉴证、补充鉴证或者复核裁定结论，并送达委托人。价格鉴证期限法律法规另有规定或者委托与被委托双方另有约定的，从其规定或者约定。

第二十八条 价格鉴证机构应当建立健全档案管理制度，妥善保管价格鉴证中形成的有关资料。价格鉴证档案资料的保管期限不得少于十年。

第二十九条 刑事案件和行政执法案件中的涉案财物价格鉴证费用，由财政部门全额列入预算；不得向当事人收取价格鉴证费用。

其他案件中的涉案财物价格鉴证费用，按照国家和省规定的标准收取，所收费用全额上缴同级财政，实行收支两条线管理。

价格鉴证机构对实行司法援助的案件涉案财物价格鉴证，应当免收鉴证费用和复核裁定费用。



第四章 法律责任



第三十条 违反本条例规定，法律、行政法规有行政处罚规定的，从其规定；造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条 未依法取得价格鉴证相应资质资格的机构及人员，擅自从事涉案财物价格鉴证的，其出具的鉴证结论无效，由县级以上人民政府价格主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；无违法所得或者违法所得数额不足2000元的，处2000元以上2万元以下的罚款。

第三十二条 价格鉴证机构有本条例第九条规定行为之一的，由县级以上人民政府价格主管部门责令改正，并处5000元以上2万元以下罚款；情节严重的，依法吊销其相应的资质证书。

第三十三条 价格鉴证人员有本条例第十条规定行为之一的，由县级以上人民政府价格主管部门给予警告；情节严重的，依法吊销其执业资格证书。

第三十四条 价格主管部门及其工作人员在涉案财物价格鉴证监督管理中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分。

第三十五条 委托人及其工作人员违反本条例规定，有下列情形之一的，由有关主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）索取、收受回扣或者牟取其他不正当利益；

（二）应当采用随机选择价格鉴证机构的方法而未采用；

（三）故意提供虚假情况、资料或者非法干涉价格鉴证活动。

委托人违反本条例第十三条第一款规定的，其鉴证结论无效，并按照前款规定处理。



第五章 附则



第三十六条 本条例自2009年12月1日起施行。